12.12.2012

Berlusconis parti har trukket støtten til teknokraten Monti, og mediemagnaten genopstiller til ministerpræsidentembedet i Italien. Monti har derfor meldt sin afgang. Han nåede at igangsætte reformer, som næppe forankres varigt uden ham.

ANALYSE af Julie Hassing Nielsen

For lidt over et år siden tvang EU Italiens daværende ministerpræsident Silvio Berlusconi fra magten. I stedet indsatte de den tidligere EU-kommissær (super) Monti til at styre landet ud af sin altoverskyggende statsgæld og gennemføre de reformer, forgængeren havde værget sig imod. Indtil sidste uge havde Monti opbakning i det italienske parlament. Men så undlod Berlusconis parti ”Il Popolo della Libertà” – Frihedens Folk – at stemme for vigtige reformer: Med et mistede Monti sit mandat, og meddelte derfor sin afgang til Præsident Napolitano. Han forlader posten, når finansloven for 2013 (forhåbentligt) bliver vedtaget. Den forhandles på plads i parlamentet i disse uger. Analytikere forventer nu, at næste års valg fremskydes til februar. Alt imens holder alle vejret for markedsreaktionerne på Berlusconis politiske genopstandelse.

Mens vi venter, kan vi evaluere Montis reformprogram ”Red Italien”. Det giver et billede af, hvor galt det egentlig stod til i Berlusconis Italien, da økonomiprofessoren fra Milano tog over. Men det hjælper os også til at forstå, hvad mediemagnatens mulige genopstandelse kan sætte over styr. Fem punkter er væsentlige at fremhæve.


#1: Reformer af arbejdsmarkedet

Et klart brændepunkt var det immobile arbejdsmarked, forankret i en uigennemsigtig klientelistisk tradition. Jobsikkerhed var det altovervejende fokus i modsætning til eksempelvis den danske flexicurity model, hvor mobilitet og økonomisk arbejdsløshedssikring er i højsædet. Det ufleksible arbejdsmarked besværliggjorde hyring og fyring. Konsekvensen var stilstand – en vigtig faktor til at forstå Italiens faldende vækst.

Arbejdsmarkedsreformer var derfor bydende nødvendige. Monti satte pensioner og jobsikkerhed under lup. Hans spareplan indeholdt en pensionsreform, hvor pensionsalderen gradvis hæves fra de nuværende 66 år (mænd) og 62 år (kvinder) til 67 år for begge køn i 2017. Samtidig gik pensionssystemet fra at være lønniveau-baseret til selvfinansiering via pensionsindbetalinger. Med fleksibel (og højere) pensionsudbetalinger vælger man at udsætte pensionsalderen.

Monti imødekom dermed et ufravigeligt krav fra Europa-Kommissionen. Landet er på vej væk fra livstids- og overbeskyttende arbejdskontrakter til et mere fleksibelt system. Det skal blandt andet få den høje ungdomsarbejdsløshed til at falde. Herudover – på linje med dansk flexicurity – forbedrede Monti arbejdsløshedsydelser for at sikre mere arbejdsmarkedsmobilitet.


#2 Vende væksten

I årtier har Italien haft den tvivlsomme ære at være EU’s mest stillestående land, hvad angår økonomisk vækst. Den gennemsnitlige vækst var 0.25 procent per år indtil 2011. Og Italien er stadig at finde helt nede på en 42nd plads på World Economic Forums konkurrencedygtighedsindeks. Industriproduktiviteten faldt med 12,6 procent fra august 2011 til samme periode i 2012. Efterspørgslen er stadig lav globalt set grundet finanskrisen. Den manglende vækst har derfor været et allestedsværende problem for Monti. Især fordi han skulle vende den for på sigt at kunne legitimere egen indsættelse og de nødvendige reformer.

For at sætte hjulene i gang etablerede Monti en udlånsfond med 20 billioner euro tilgængelige for små og mellemstore virksomheder. Ansætter virksomhederne unge under 35 år på såkaldte åbne kontrakter udløses et særligt tilskud. Herudover planlagde Monti at sænke virksomhedsbeskatningen yderligere for små og mellemstore virksomheder.


#3 Indkræve skatterne

Italienerne har altid haft det svært med at betale skat. Ifølge det italienske statistikbureau istat udgør den sorte økonomi over 17 procent af BNP. Monti begyndte hurtigt at rydde op. Derfor den berygtede skattemassakre ved luksus-skisportsstedet Cortina D’Ampezzo nytårsaften 2012, hvor en hær af 80 skatteinspektorer gennemgik alt fra luksusvarerbutikker til indregistreringer af luksusbiler. Resultatet illustrerer problemets omfang. 42 af de 251 tjekkede biler var ejet af italienere, hvis selvrapporterede indtægt var under 30.000 euro om året, eller af firmaer med deciderede underskud. Derfor udløste Montis Cortina-massakre også heftig debat i det skattesky land. For at sikre indtægter til afdrag af statsgælden har Monti yderligere hævet indkomstbeskatningen fra 21 procent i 2011 til 23 procent i år. Et punkt Berlusconi ynder at debattere.


#4 Opbygge stærke institutioner

Skal reformerne lykkedes og være langtidsholdbare kræver det stærk administrativ forankring. I Italien er problemet først og fremmest korruption. Ikke overraskende medførte Berlusconi-årene en voldsom stigning i korruption, og resultatet blev, at kun Grækenland overgår Italien i disciplinen. Korruptions omkostninger for samfundet er kolossale, og vurderes til at koste Italien 16 billioner euro om året.

Korruption ødelægger alting. Vækst udebliver, udenlandske investeringer forringes, skattebetaling og anden statsloyalitet ødelægges, og effektivitet og transparens kompromitteres. I Verdensbankens Governance Effectiveness Index (2012), som måler, hvordan befolkningen vurderer kvaliteten af den offentlige sektor og regeringens troværdighed i forhold til dens udmeldte politik, ligger Italien på linje med eller lige bag de nye østeuropæiske demokratier.

Monti tog også Transparency Internationals seneste og ganske kritiske rapport alvorligt. Den uafhængige NGO placerede Italien som nr. 69 ud af 183 lande i graden af korruption. Det er højere end eksempelvis Saudi Arabien. Monti fokuserede særligt på den politiske klientelisme, hvor ”vote-for-money” er parolen. Med hjælp fra OECD nedsatte han i foråret et uafhængigt organ til intern kontrol og forøgede samtidig whistleblower-beskyttelsen. Kritikken har lydt, at reformpakken er svag og strafferammen blød. Men adskillige politiske hoveder er dog røget inden for næsten alle partier. Størst var korruptionsskandalen i Italiens rigeste region Lombardiets regionsråd, som i efteråret måtte træde tilbage.


#5 Nedbring statsgælden
Det altoverskyggende problem, Monti blev indsat for at bekæmpe, var dog den voldsomme statsgæld. Den blev etableret i 1980’erne og har siden truet Italiens økonomi flere gange. Monti tæmmede hurtigt de løbske renteudgifter ved at genetablere markedstilliden igennem sin ambitiøse spareplan. Men det er svært at nedbringe en så stor gæld. Italiens statsgæld er stadig EU’s anden største – kun overgået af det ligeså økonomisk plagede Grækenland.

Tidligere i 2012 blev den italienske offentlige gæld opgjort til 2 trillioner euro eller 120 procent af BNP. Statsunderskuddet er lige nu større, end før Monti trådte til i november 2011. Udviklingen er kritisk. Men det er ikke kun italienernes egen skyld. Den Europæiske Centralbank melder, at gældens omfang til en vis grad skyldes Italiens bidrag til bail-outs af andre gældsplagede lande i eurozonen. En EU-goodwill Italien meget vel selv kan få brug for. Allerede i sidste uge steg renterne som direkte følge af den politisk uro, der opstod i kølvandet på Berlusconis varslede genkomst. Og det er næppe det sidste, vi hører om rentestigninger efter den politiske turbulens.


Tredje teknokrat i rækken

Monti er ikke den første teknokrat, der er blevet indsat for at få Italien på økonomisk fode. Han er den tredje på 20 år. Den første var Carlo Azelio Campi (1993-94), der bestyrede landet, imens de alvorligste korruptionsskandaler nogensinde blev optrevlet i 1990’erne. Dernæst Lamberto Dini (1995-1996), der tjente som Berlusconis finansminister, inden regeringen blev væltet på grund koalitionsstridigheder i 1994. Campi, Dini og senest Monti fik alle samme mission: At hale det hårdt prøvede land ud af gældsskyggerne. De to første fejlede.

Men 1990’erne var også en anden tid. Dengang var EMU-samarbejdet ikke trådt ind i sin tredje og afgørende fase. Dengang var den fælles valuta ikke sat i omløb. Dengang var den nu så indflydelsesrige Europæiske Centralbank end ikke stiftet. Der var med andre ord ikke en fælles europæisk mission, kun hjemligt politisk rod. Mange lande – Italien inklusiv – forstod først euroens afgørende betydning, da krisen bankede på døren.

Med euroens gennemførelse i 1999 blev Italiens problemer EU’s problemer. Og EU insisterer på en tysk løsningsmodel: Besparelser og reformer. Monti var Merkels favorit. Han tænker tysk og betragtes, som han selv har udtalt, som den mest tysksindede blandt italienske økonomer. Hos Monti er det et kompliment. Derfor blev hans tilbagetræden sidste uge også mødt med bekymring i EU. Kommissionsformand Barroso udtalte, at han trods politisk uro i Italien forventer, at reformkursen a la Monti fortsætter. Indtil nu har Monti flere gange sagt, at han ikke stiller op til parlamentsvalget. Men på den anden side har han heller ikke afvist, at han står til rådighed (igen), hvis der bliver bud efter ham (igen).

Monti fik en god start på et slet grundlag, da han overtog roret sidste efterår. Hans vidtrækkende reformer blev lanceret uger efter indsættelsen, og de fik hurtigt markedsrenten til at stabilisere sig. Samtidig sikrede han sig det italienske parlaments opbakning. Således kom han så tæt han kunne komme på demokratisk legitimitet uden at være direkte valgt.

Monti genetablerede med andre ord tillid til, at Italien kan komme på rette kurs. Han nåede at omlægge kursen. Men han nåede ikke i havn, før tæppet gik for, hvad der ligner begyndelsen på endnu en akt af den italienske politiske farce. Meget af den reformlovgivning, som blev udformet de seneste måneder, afventer stadig parlamentets accept. Og meget kan nå at falde til jorden inden da.


Hvad nu? En partiløs komiker. Erhvervslivet. Og Berlusconi.


Derfor er Montis beslutning om at træde tilbage før sit mandats udløb måske også ganske fornuftig. Særligt hvis han fortsat ønsker at være med i italiensk politik. I stedet for at give Berlusconi de næste måneder til at avle reformmodstand i kulissen og sikre sig en stabil partipolitisk platform at føre valgkamp fra, er han nu tvunget ind i en aggressiv valgkamp med fremskudt valgdato. Det falder næppe i mediemagnatens smag. Hans parti er fragmenteret, og står kun til cirka 15 procent af stemmerne. Selv den partiløse komiker Beppe Grillo ligger foran den tidligere ministerpræsident med sin populære bevægelse: ”Movimento 5 Stelle”. Komikeren har primært opnået succes, fordi han vil ud af euroen. Montis tilbagetrækning før tid kan med andre ord tjene til at illustrere det politiske kaos, som kan blive virkelighed efter valget.

Et tredje alternativ har for nylig åbenbaret sig. Med udsigten til endnu en populistisk valgkamp samlede Ferraris bestyrelsesformand Luca Codero di Montezemolo en bevægelse af iværksættere og forretningsfolk. Alle ønsker at se Montis reformer fortsætte. Indtil nu har den teknokratiske ministerpræsident gjort klogt i ikke at bekende kulør. Men med sin fratrædelse kan han nu melde sig på den partipolitiske bane og stille op på demokratisk vis. Ifølge flere italienske medier er det en mulighed, Monti overvejer i disse dage.


Julie Hassing Nielsen er ph.d. og forsker ved Institut for Statskundskab, Københavns Universitet