13.12.2012

Verdens nye stormagter vil have faste pladser i Sikkerhedsrådet og afskaffe vetoretten efter den vaklende kurs i Syrien. Men forhandlingerne om at optage nye medlemmer går trægt, og en afskaffelse af vetoretten er utænkelig.

ANALYSE af Peter Emil Engedal

LÆS OGSÅ:
– RÆSON spørger: Hvem er vores fjender?
– Fremtidens forsvar: NATO egner sig ikke til krigsførelse

Tyrkiets premierminister Recep Erdogan har efterhånden fået en vis gennemslagskraft på den internationale scene. Derfor vakte det også international opsigt, da han i oktober fremsatte en skarp kritik af FN’s Sikkerhedsråd, som var motiveret af den manglende handling i Syrien. Erdogan krævede en snarlig reform af rådet. Han sagde, at den nuværende sammensætning var skændig og reglerne urimelige.

Erdogan er ikke alene om sin kritik: Som det var tilfældet i forbindelse med konflikterne i Kosovo i 1998 og i Rwanda i 1994, er Sikkerhedsrådet blevet bredt kritiseret for ikke at påtage sig sit ansvar i Syrien. Nogle har endnu engang fokuseret på at styrke det såkaldte R2P-doktrin (responsibility to protect), som opfordrer Sikkerhedsrådet til altid at gribe ind ved drab på civile. Andre har som Erdogan stillet skarpt på Sikkerhedsrådets sammensætning og regler som roden til problemerne.


Principiel reformvillighed

Senest har Amnesty med en rapport fra tidligere i år meldt sig i koret af kritikere. Menneskerettighedsorganisationen peger på, at rådets sammensætning hviler på en koldkrigsorden, der gør det både ineffektivt og illegitimt. Den mener, det er meningsløst, at en global mellemmagt som Frankrig har vetoret i rådet, mens den nye stormagt Indien ikke engang har et permanent sæde. Amnesty gik endda så langt som til at kalde Sikkerhedsrådet for et „træt og overflødigt fortidslevn‟.

Selvom FN’s medlemmer næppe ville vælge samme ord som Amnesty, er flertallet principielt enige i, at Sikkerhedsrådet bør reformeres. FN’s egen generalsekretær Ban Ki-Moon har ved flere lejligheder udtalt, at Sikkerhedsrådet bør gennemføre reformer, der sikrer, at det bedre afspejler en ny verdensorden.

Derfor har FN også forhandlet om at reformere sikkerhedsrådet de senere år. Internt har man hovedsageligt fokuseret på spørgsmålet om at optage nye permanente medlemmer. Siden FN’s grundlæggelse i 1946 har fem lande har fast plads og vetoret i Sikkerhedsrådet: USA, Storbritannien, Frankrig, Rusland og Kina. De øvrige 10 pladser går på skift mellem FN’s medlemmer efter årlige valg for toårige perioder.


De vil have plads i rådet

I løbet af de seneste årtier har lande som Brasilien, Indien, Japan, Sydafrika og Tyskland imidlertid fremsat krav om permanente sæder i rådet. Over for dem står en gruppe af lande anført af Italien og Tyrkiet, som er imod at optage flere permanente medlemmer. De kræver i stedet, at antallet af ikke-permanente medlemmer bliver øget fra 10 til 20, og at der bliver oprettet en række semi-permanente pladser.

Forhandlingerne er derfor gået i alvorlig hårknude. Man er ikke engang nået til at diskutere, hvem de nye medlemmer i givet fald skulle være. De forskellige alliancer blokerer ganske enkelt for at samle de nødvendige flertal i Generalforsamlingen og Sikkerhedsrådet.


Lange udsigter til en aftale

Med tanke på de fem permanente medlemmers vetoret, er deres holdning til nye medlemmer meget afgørende. USA’s præsident Barack Obama anerkendte tilbage i 2010, at Indiens krav på et permanent sæde i Sikkerhedsrådet er berettiget. Tidligere har han også støttet et lignende krav fra Japan. På samme måde har Frankrig og Storbritannien i fælles erklæringer støttet Brasiliens, Indiens, Japans, Tysklands samt et panafrikansk krav om permanente sæder, mens Rusland og Kina hidtil er kommet med overvejende positive principielle udmeldinger.

Der er altså principiel opbakning fra P5-landene til at udvide antallet af permanente eller semi-permanente medlemmer. På trods af mange strukturelle vanskeligheder i forhandlingerne, og en lang tidshorisont, er det derfor tænkeligt, at man inden for en årrække kan nå frem til et kompromis, som resulterer i, at en lille gruppe nye (semi-)permanente medlemmer bliver optaget. Men tidshorisonten er temmelig lang, og meget afhænger af kandidatlandenes kompromisvillighed. Baseret på de senere års udvikling vurderer kilder tæt på forhandlingerne, at uenighederne fortsat er så store, at der ikke er grund til at forvente en aftale inden for de næste år – og med stor sandsynlighed ikke engang i indeværende årti.


En reform tilfredsstiller ikke kritikerne

Hvis sikkerhedsrådet optager nye permanente medlemmer, så det bedre afspejler den nuværende verdensorden, vil det øge rådets legitimitet. Men spørgsmålet er, om en sådan reform vil lukke munden på kritikerne? En stor del af kritikken går nemlig på Sikkerhedsrådet effektivitet, og ikke dets legitimitet. Og effektiviteten bliver ikke bedre af flere permanente medlemmer. Tværtimod.

Det var således ikke manglende repræsentation eller en forældet sammensætning, der medførte den slingrende kurs i Syrien, eller for den sags skyld i Kosovo. Det var vetoretten hos de permanente medlemmer. Hverken de permanente medlemmer USA, Storbritannien og Frankrig eller de midlertidige medlemmer Indien og Tyskland kunne gøre til eller fra, da Rusland og Kina i flere omgange nedlagde veto imod resolutioner, der ville have øget presset på Assad. Hvad enten vetoerne var begrundet i særinteresser (såsom Ruslands gode forhold til Assad) eller principielle udenrigspolitiske overvejelser (såsom begge landes principielle modstand mod R2P-doktrinen), så åbenbarede de ligesom i 1994 og 1998, at et lille mindretal i Sikkerhedsrådet kan blokere for den fælles handling, som flertallet ønsker.


Vetoretten bliver

En forbedring af Sikkerhedsrådets effektivitet vil altså kræve en afskaffelse af den ofte kritiserede vetoret hos de fem permanente medlemmer. Men hvordan er udsigterne så til det? Som en amerikansk diplomat med sin daglige gang i Sikkerhedsrådet bramfrit udtrykker det til RÆSON: „Det er utænkeligt. Det kræver, at både amerikansk og international politik ændrer sig fundamentalt‟.

Forklaringen på diplomatens skråsikkerhed skal findes i Sikkerhedsrådets procedureregler. Medlemmerne i Sikkerhedsrådet kan nemlig nedlægge veto mod at afskaffe vetoretten. Og det vil de gøre. Tag blot USA: I et indenrigspolitisk klima, hvor befolkningen i forvejen mener, at de afgiver for meget magt til FN, og i et internationalt samfund, hvor den amerikanske allierede Israel står stadig mere isoleret, er det utænkeligt, at USA vil afgive sin ret til at nedlægge veto. Vetoretten fungerer som amerikanernes forsikring om, at FN – hvis budget USA betaler knap en fjerdedel af – ikke træffer beslutninger, som er til større skade for amerikanske interesser. Det er mindst ligeså utænkeligt, at Kina og Rusland på den korte bane afgiver vetoretten, blandt andet begrundet i modstanden mod R2P-doktrinen, ledernes selvforståelse samt regionale særinteresser.

Det er naturligvis dårligt nyt for de mange kritikere af vetoretten. Kritikken udlægges ofte sådan, at hvis Sikkerhedsrådet kan bremses af særinteresser i situationer, hvor der er brug for det, så er dets værdi til at overse. Men selvsamme kritikere bør måske også stille sig selv spørgsmålet, om en reform af vetoretten i grunden er ønskelig i forhold til legitimiteten af Sikkerhedsrådets beslutninger.


Hvorfor Sikkerhedsrådet alligevel er godt for verden

Den stærke legitimitet bag en Sikkerhedsrådsresolution er nemlig ganske unik i international politik. Et vetofrit Sikkerhedsråd, hvor bindende beslutninger kan tages uden eksempelvis amerikansk eller kinesisk opbakning kan hurtigt blive en parentes i det internationale magtspil. Verdens supermagter vil hurtigt miste tilliden til organet, når vetokontrollen forsvinder. På den måde risikerer man at sætte det nærmeste verden kommer på en legitim politimand over styr – blot fordi politimanden ikke er perfekt.

Mange af kritikerne synes også at lukke øjnene for Sikkerhedsrådets mange moderate succeser. Da situationen eskalerede i Libyen, greb man eksempelvis forholdsvis hurtigt ind. Og omtrent 60-70 procent af Sikkerhedsrådets dagsorden udgøres af mere eller mindre glemte konflikter i Afrika syd for Sahara, hvor rådet har handlet effektivt og håndfast. I konflikter som i Elfenbenskysten, Liberia, DR Congo, Sudan og Somalia, har man i varierende grad haft succes med fredsskabende og fredsbevarende missioner. FN’s unikke legitimitet, samt det store og veludbyggede konflikthåndteringsapparat betyder fortsat forskellen mellem liv eller død for millioner af mennesker.

I de senere år har en række vigtige diskussionsspor vedrørende børnesoldater, kvinders situation i væbnede konflikter og våben- og narkotikasmugling endvidere ført til gode resolutioner, som på sigt vil bidrage væsentligt til at sikre mere fred og sikkerhed i verden. Sikkerhedsrådet arbejder i disse år også seriøst med at udvikle dets meget lovende præventive diplomati, som skal bremse voldelige konflikter i opløbet.

I kølvandet på det mindre kønne forløb i Syrien er det derfor vigtigt at bevare det store overblik, og huske på Sikkerhedsrådets eksistensberettigelse og moderate succeser. På trods af problemer med såvel legitimitet som effektivitet, er det 67 år gamle råd fortsat en særdeles nyttig anakronisme i international politik.

Peter Emil Engedal (f. 1985) er cand.scient.pol fra Aarhus Universitet, og har studeret international politik ved Sciences Po Paris. Han har blandt andet arbejdet på den danske FN-mission i New York, og er specialiseret i sikkerhedspolitik, politisk udvikling, spændingsfeltet mellem international politik og erhvervslivet samt politisk risikoanalyse.