23.03.2012

Hvad gør vi, hvis de afghanske sikkerhedsstyrker ikke magter at holde Taleban stangen, når ISAF har forladt slagmarken? Det har Vestens beslutningstagere stadig ikke svaret fyldestgørende på – selvom det er et realistisk scenarie. Analyse af de vigtigste fremskridt og udfordringer.

ANALYSE
af Tore Hamming og Andreas Geertsen, RÆSONs AfPak-redaktør

Tingenes tilstand i Afghanistan er heftigt omdiskuteret, og alle parter prøver ihærdigt at fremmane et billede, der fremmer egne interesser. Den anekdotiske bevisførelse er i høj kurs. Vestlige politikere forsøger med eksempler på opførsel af pigeskoler og samarbejde mellem afghanske og internationale styrker at illustrere fremskridt. Kritikerne af Afghanistan-indsatsen fremhæver omvendt det absurde i forsøget på statsbygning i et land uden nogen tradition for centraliseret regeringsførelse, krydret med hårrejsende historier om civilbefolkningens lidelser og ISAF-styrkernes fatale fejltagelser – senest den vildfarne amerikanske soldats massakre på 16 afghanske civile i Kandahar og koran-afbrændingen på Bagram-basen.

Imens er overdragelsen af sikkerhedsansvaret til afghanerne i gang med det mål, at afghanske sikkerhedsstyrker skal kunne tage vare på landet efter tilbagetrækningen af internationale kamptropper. Udfaldet af overdragelsen er afgørende for, om man kan skabe en varig fred i Afghanistan, som har været plaget af krig og konflikt de seneste 30 år. Samtidig er en succefuld overdragelse af sikkerhedsansvaret til Afghanistans egen hær og politi den væsentligste komponent i Vestens exit-strategi og en vital forudsætning for at kunne trække sig ud af det afghanske morads med æren bare nogenlunde i behold.

Overdragelsen accelereres
Ifølge NATO-generalsekretær Anders Fogh Rasmussen indebærer den aktuelle transitionsproces, at ”afghanske myndigheder overtager styringen, og vi indtager en mere støttende rolle – men ikke at vi skynder os med at komme ud.” Det handler altså om at overlevere sikkerhedsansvaret fra de allierede ISAF-styrker til de afghanske styrker Afghan National Security Forces (ANSF). Oprindeligt var planen, at al sikkerhedsansvar skal være overdraget til afghanske sikkerhedsstyrker – både hæren og politiet – i slutningen af 2014. Dette tidsperspektiv blev dog ændret drastisk under et møde mellem NATO-landenes forsvarsministre 1. februar i år. Her blev det – med den amerikanske forsvarsminister Leon Panetta i spidsen – aftalt at fremrykke overleveringen af sikkerhedsansvaret med mere end et år, så ANSF nu forventes at være ledende aktør for sikkerhedsvaretagelsen allerede midt i 2013 – en beslutning kritikere mener er truffet mere på baggrund af den amerikanske valgkamp end af de reelle forhold i Afghanistan. En vigtig detalje i den nye tidsplan er, at det ikke betyder noget for tilbagetrækningen af internationale styrker fra Afghanistan, men kun betyder, at afghanske styrker vil være ledende på aktionerne, mens internationale styrker vil indtage en mere støttende rolle. Efter 2014 er det intentionen, at der kun skal være en lille international styrke, som skal hjælpe med træning af afghansk politi og militær – ikke deciderede kampopgaver.

Det officielle signal er, at de vestlige styrker skal hjem, og at opgaverne ændres så reelle kampmissioner løbende reduceres mens fokus skifter til træning og uddannelse af de afghanske sikkerhedsstyrker. Det er den udvikling, der sker blandt alle ISAF-allianceparterne. Herunder Danmark, hvor troppeantallet i 2012 skæres ned fra 750 til 650 soldater, og fokus skifter mere til træning og overvågning.

Sikkerhedsoverdragelsen sker ud fra to hovedargumenter. For det første at Afghanistan med tiden selv skal være i stand til at varetage sikkerheden i landet uden international støtte, hvorfor en gradvis overdragelse ses som bedste løsning. For det andet at de lande, som har bidraget med soldater, hver især har store nationale incitamenter til at få deres soldater hjem fra den i stigende grad upopulære krig. Af de ca. 130.000 internationale styrker der netop nu befinder sig i Afghanistan er hensigten derfor, at kamptropperne løbende skal trækkes hjem begyndende med 33.000 amerikanske tropper i 2012 og de sidste kamptropper ved udgangen af 2014.

Overdragelsens fire faser
På et NATO-topmøde i Lissabon i 2010 blev det efter diskussion mellem USA, NATO og den afghanske regering besluttet, at overdragelsen af sikkerhedsvaretagelsen til afghanske styrker skal foregå i fire faser. Første fase var, at sikkerhedsoverdragelsen skulle begynde, hvilket i praksis skete i juli 2011. Det har i første omgang betydet overdragelse af sikkerhedsansvaret i følgende områder: Bamyan-provinsen, Kabul, Pansjir-provinsen, Herat by (hovedstaden i provinsen Herat), Lashkar Gah (hovedstaden i provinsen Helmand), Mazar-e-Sharif (hovedstaden i provinsen Balkh) og Mehtar Lam (hovedstaden i provinsen Laghman).

Processen befinder sig nu i sin anden fase, som blev annonceret 27. november sidste år. Modsat den første overdragelsesfase, som udelukkende inkluderede områder med ingen eller meget få oprørsstyrker, så er nogle af de områder, som afghanske styrker nu overtager, særdeles truede af Taleban. Derfor bliver anden fase også en langt vanskeligere udfordring for ANSF og det afghanske politi og dermed en kritisk prøve på, om det nationale sikkerhedsapparat vil kunne varetage sikkerhedsansvaret både nu og ud i fremtiden, når de bliver alene om det.

Men hensigtserklæringer på topmøder er én ting og sikkerhedsoverdragelse i praksis en ganske anden. Forud for planlægningen af sikkerhedsoverdragelsen i et givent område foretager ISAF og den afghanske regering analyser af potentialet for, at den afghanske regering reelt vil kunne varetage sikkerheden i området, opretholde lov og orden samt bidrage til økonomisk udvikling. I de områder hvor afghanske styrker allerede har overtaget sikkerhedsansvaret, som del af de første to transitionsfaser, og som fra midten af 2013 gælder hele landet, vil internationale styrker kun indtage en mentorfunktion og påtage sig opgaver som f.eks. monitorering, støtte på operationer og udvikling af logistik. Men aktioner varetaget af ANSF uden støtte fra ISAF ligger stadig langt ude i fremtiden og på den anden side af tilbagetrækningen i slutningen af 2014.

Er det kalenderen eller de faktiske forhold, der er vigtigst?
Officielt hedder det sig, at overdragelsesprocessen vil afhænge af de reelle forhold i Afghanistan, og ikke af kalenderen, som antydet af kritiske røster. Det er ISAF selvfølgelig nødt til at sige, og helt uden troværdighed er det ikke. Men når man har en endelig deadline for tilbagetrækning sidst af 2014, er det unægteligt, at kalenderen presser sig på. Hvorvidt det virkelig er forholdene, der bliver determinerende, vil Taleban teste løbende. For dem vil det være en sejr at forstyrre overdragelsen mest muligt, så ANSF er i så udfordret en position som muligt, når ISAFs angrebsstyrker forlader landet – og så de kan tage æren for, at invasionsstyrkerne er blevet smidt på porten.

Planen for hvordan overdragelsen af sikkerheden gradvist skal sprede sig i landet var oprindeligt, at ANSF skulle tage kontrol i de mest fredelige provinser først for på denne vis at give de nationale styrker erfaring og ikke risikere for mange tilbageslag. Men for nylig proklamerede lederen af ISAF, den amerikanske general John Allen, at parterne i overdragelsesprocessen var blevet enige om, at fremgangsmåden ikke var bæredygtig på langt sigt. Argumentet var og er, at det simpelthen er for risikabelt at lade ANSF overtage sikkerhedsansvaret i de mest ustabile provinser sent i transitionsprocessen, hvor antallet af internationale styrker er betydeligt mindre i forhold til i 2012. Det kan derfor forventes, at de mest ustabile områder i den østlige del af landet, som grænser op til Swat-dalen i Pakistan og Waziristan, hvor Taleban og særligt Haqqani-netværket opererer fra, vil blive forsøgt overdraget til ANSF, mens et stort antal internationale styrker stadig er i landet. Den østlige del af Afghanistan er ligeledes domineret af den etniske pashtun-befolkning, som udgør fundamentet i Taleban og gennem de seneste ti års engagement i Afghanistan har været den vanskeligste befolkningsgruppe at få over på international side.

Transitionsprocessen er imidlertid omstridt, og selv afghanske myndigheder er usikre på, om de er i stand til selv at varetage ansvaret. Adskillige provinsguvernører udtrykker således skepsis over for, hvordan det vil gå, når de selv skal stå for sikkerheden. Frygten er, at manglen på kvalificeret politi, militær og materiel vil give Taleban overtaget. Selvom denne skepsis skal tages alvorligt, er det vigtigt at holde sig for øje, at det er også er del af en afpresningsteknik for at få størst mulig del i de ressourcer, som det internationale samfund kanaliserer ind i det afghanske samfund. Provinsguvernørerne ved, at der med dalende internationalt engagement er hård kamp om ressourcerne. Derfor har de en klar interesse i at fremstille hver deres lokale situation som særlig kritisk, selv hvor de ud fra en relativ betragtning administrerer mere fredelige provinser.

Den virkelige udfordring venter i fremtiden
På trods af at de to første faser af transitionen efterhånden er nogenlunde vel overstået, er der al mulig grund til bekymring. Godt nok inkluderede anden fase provinser med ustabile områder, men i forhold til sikkerhedsoverdragelsen er den virkelige test endnu ikke startet, og ISAF kan langtfra være sikker på, at den endelige transition lykkes. For det første er oprørsgrupperne mest aktive om sommeren – og ANSF har endnu ikke selv stået for sikkerheden i de mere udsatte områder over sommeren. For det andet er ingen af de allermest ustabile områder endnu blevet overdraget til afghanerne selv. For det tredje er der stadig en massiv tilstedeværelse af internationale kampstyrker (ca. 130.000), og først i år begynder den rigtige tilbagetrækning med reduktion af 33.000 amerikanske tropper frem til september 2012.

Et konkret eksempel illustrerer problemet. Helmand-provinsen var før 2010 præget af stor Taleban-aktivitet. Tidligt i 2010, da USA’s præsident Obama besluttede at sende flere soldater til Afghanistan, blev en stor gruppe soldater sendt til netop Helmand for at nedkæmpe oprørerne. Denne taktik lykkedes, hvorefter provinsen fremstod relativt fredelig og parat til, at ANSF kunne tage over, som det sidenhen delvist er sket. Situationen er helt modsat i det østlige Afghanistan, hvor Taleban stadig er meget aktive på grund af den beskyttelse, oprørsgrupperne her har ved at kunne søge ly i Pakistan. Med tilbagetrækningen af 33.000 amerikanske soldater plus styrker fra andre NATO-lande vil omfangsrige operationer, som den i Helmand i 2010 blive væsentligt vanskeligere. Og eftersom antallet af oprørsangreb er steget med 20 % i løbet af det seneste år i den østlige del af landet, bliver det en stor udfordring, når de nationale styrker også her skal overtage sikkerhedsansvaret.

Samtidig er der i kølvandet på koranafbrædningen og massakren i Kandahar blevet sået tvivl om selve køreplanen for magtoverdragelsen. Afghanistans præsident Karzai har krævet, at ISAF-styrkerne straks skal forlade deres stillinger i afghanske landsbyer og blive hjemme på baserne. Omvendt har NATO-generalsekretær Anders Fogh Rasmussen åbnet en kattelem for, at der også efter 2014 skal være internationale kamptropper. Så der er stadig stor usikkerhed om overdragelsesprocessen. Forudsætningen for det internationale samfunds militære exit-strategi er, at afghanerne selv kan tage vare på sikkerheden, når de vestlige kamptropper har vendt næsen hjemad. Men hvad nu, hvis de afghanske sikkerhedsstyrker ikke magter at holde Taleban stangen, når ISAF har forladt slagmarken? Det har Vestens beslutningstagere og militærstrateger ikke noget fyldestgørende svar på. Men som en amerikansk militærekspert har udtrykt det: ”Whatever it looks like on 31 December 2014, that’s what transition will look like.”

TORE HAMMING (f. 1987) er BA i HA (Kom.) fra CBS og påbegynder Master i International Sikkerhed på Sciences Po, Paris, i 2012. Arbejder med public affairs hos Rud Pedersen. Tidligere ansat som politisk student hos Socialdemokratiet, praktikant hos Danish Demining Group i Nairobi med fokus på Somalia og Sudan samt student i Udenrigsministeriet. ANDREAS GEERTSEN (f. 1982) er RÆSONs redaktør for Afghanistan og Pakistan. Han er cand.scient.pol. fra Københavns Universitet med speciale i international sikkerhedspolitik. ILLUSTRATION: Afghanske soldater.