02.10.2011

[DENNE ARTIKEL ER FRA RÆSON9, DER UDKOM I MAJ 2011] VERDEN. Det er ti år siden, at handelsforhandlingerne i Doha-runden gik i gang. Det er fem år siden, at de strandede. Væksten i lande som Kina, Indien, Brasilien og Sydafrika skaber en enorm omvæltning i verdensøkonomien. Det vil få afgørende betydning for verdens gang, for verdens orden og for magtbalancen i verden. I WTO kræver de nye stærke økonomier magt og indflydelse. Det er den egentlige grund til sammenbruddet i handelsforhandlingerne.

Af Christian Friis Bach

Den gode nyhed: Verdenshandelsorganisationen, WTO, og det internationale frihandelssystem har forhindret verden i at glide ind i stigende protektionisme under finanskrisen. Det er en historisk og opmuntrende succes.
Den dårlige nyhed: Frihandelsforhandlingerne befinder sig i den største krise i de 60 år, der er gået, siden de startede efter Anden Verdenskrig. Forhandlingerne har reelt været sat i stå siden 2006, på nær et mislykket genoplivningsforsøg i 2008. WTO’s leder, generalsekretær Pascal Lamy, har forsøgt at skabe ny optimisme, men understreger samtidig, at der er akut brug for at ”accelerere”, hvis det ikke skal gå helt galt. Mexico forsøgte sig for nylig med et kompromisforslag, der dog hurtigt blev skudt ned af amerikanerne som værende for ”uambitiøst.” En række lande, herunder EU, Kina, Indien og Brasilien, og en stribe fremtrædende økonomer og forhandlere har foreslået en endelig deadline for forhandlingerne i juli, så runden kunne afsluttes inden udgangen af 2011, men det kunne USA ikke tilslutte sig.
Mange har reelt opgivet at få en ny ambitiøs international handelsaftale i regi af Doha-runden, knap ti år efter at den blev indledt i november 2001.

Otte barrierer for mere frihandel:

Barriere 1: Manglende lederskab hos USA og EU
Der er en række grunde til, at det går så sløjt. Grundlæggende sander WTO-forhandlingerne til i snævre nationale interesser og fortsat beskyttelse af alt fra landbrug til tøjproduktion. Der er ingen fælles visioner og heller ingen markante kræfter, der kan drive forhandlingerne fremad. Mest bekymrende er det, at USA, som ellers var drivkraften i GATT/WTO i de første 50 år, er på vej væk. De store amerikanske virksomheder presser ikke længere på for at få styrket det globale handelssamarbejde. Den amerikanske holdning til frihandel er under forandring: det handler mere og mere om at forsvare egne eksisterende interesser, at bevare konkurrenceevnen og at købe amerikanske produkter. Netop frihandelsforhandlingerne blev ellers spået til at være et af de områder, hvor Obama og Republikanerne kunne arbejde sammen, men det er ikke lykkedes. Senest er forhandlingerne om en ny toldaftale med verdens fattige lande gået i stå på grund af en strid om importen af soveposer fra Bangladesh, der, ifølge en republikansk senator, truer produktionen af soveposer i Alabama. En lignende aftale med Colombia er blokeret på grund af vold mod fagforeningsmedlemmer i Bogota. Dét rammer både roser fra Colombia, tun fra Ecuador og bildæk fra Indonesien. Frihandelsaftalen med Sydkorea er gået i stå på grund af modstand mod en bestemmelse, der tillader Sydkorea at blokere for amerikansk oksekød fra dyr, der er mere end 30 måneder gamle. Djævelen er i sandhed i detaljen. Men alle disse forbehold afspejler en stærk amerikansk nervøsitet over nye frihandelsaftaler. Den offentlige opbakning til frihandelsaftaler i USA er, ifølge PEW Research Center, på det laveste niveau i 13 år.
Stemningen i WTO-forhandlingerne er heller ikke blevet bedre af, at amerikanerne – i frustration over den kinesiske valutakurspolitik – har valgt at indlede række aggressive sagsanlæg igennem WTO samt anti-dumping-aktioner vendt mod kinesiske producenter. Kineserne har svaret igen med sagsanlæg og anti-dumping-aktioner mod amerikanske producenter, fra kyllinger til stålprodukter. Samtidig har der være flere forslag i den amerikanske kongres om at øge toldsatserne på kinesiske varer for at kompensere for den kunstigt lave valutakurs på den kinesiske yuan. Chancerne for en ny international handelsaftale, der giver kineserne bedre adgang til det amerikanske marked, er ganske beskedne.
Manglen på amerikansk lederskab i WTO øger både presset på og forventningerne til EU. Men EU-landene er fortsat mere optagede af interne problemer med arbejdsløshed, manglende konkurrenceevne og en fortsat høj landbrugsstøtte, der fungerer som en snærende spændetrøje på de globale ambitioner i WTO. EU-landene tøver. Og Unionen begrænses samtidig af langsommelige og indviklede interne forhandlinger imellem de 27 lande.
Manglen på lederskab hos både USA og EU er en svækkelse af den transatlantiske akse, der, trods stridigheder, altid er endt med at indgå kompromis og sikre en ny frihandelsfremskridt. De sidste fire-fem år har USA og EU i forhandlingerne været mere optagede af gensidige beskyldninger end fælles løsninger.
Tendensen til at se indad i både EU og USA er bestemt ikke blevet mindre af finanskrisen, der de sidste år har fået landene til at fokusere på interne krisepakker, arbejdsløshed og budgetstyring. Det på trods af, at netop en global handelsaftale kunne sende stærke signaler om handel, vækst og fremgang til de internationale finansmarkeder og bidrage til at hive verden ud af krisen igen.

Barriere 2: De regionale aftaler bremser de globale
I manglen på fremskridt i de internationale handelsforhandlinger har både USA og EU vendt sig mod bilaterale og regionale handelsaftaler i stedet for den multilaterale tilgang i WTO. Det har undermineret WTO og taget energi og engagement ud af de internationale forhandlinger. Det er samtidig et farligt spor at følge – både fordi de svageste og fattigste ulande ofte lades udenfor, og fordi bilaterale og regionale forhandlinger ikke kan håndtere globale og grænseoverskridende problemer som f.eks. afskaffelse af landbrugsstøtten, håndhævelsen af internationale standarder eller dannelsen af de globale fordelingsmekanismer, som frihandelen bør suppleres med. Endnu mere bekymrende bliver det, når de bilaterale og regionale forhandlinger heller ikke giver de ønskede resultater. I USA bliver selv mindre frihandelsaftaler med Sydkorea, Colombia og Panama blokeret i skænderier mellem præsident Obama og kongressen. Det er markant anderledes end i starten af 1990’erne, hvor en stribe store regionale aftaler – det indre marked i EU, NAFTA-aftalen i Nordamerika, Mercosur-frihandelsområdet i Sydamerika og dannelsen af APEC i Stillehavsområdet – udgjorde de byggesten, der banede vejen for den sidste store globale handelsaftale, Uruguay-Aftalen, fra 1994. I dag virker det, som om de regionale initiativer bliver til bremseklodser for de globale forhandlinger – og bremseklodser uden meget indhold i sig. Det er ikke i dem, den internationale handelsdynamik skal findes.

Barriere 3: Magten flytter
Men den væsentligste grund til at Doha-runden er strandet skal findes i ændrede globale magtforhold. Intet sted har det været mere tydeligt end i WTO, hvor hvert land har én stemme, men hvor det frem til midten af 1990’erne reelt var USA og EU, der satte dagsordenen. Den går ikke længere. Ikke er alene er gruppen af ulande blevet større – tre ud af fire medlemslande er nu ulande – de er samtidig blevet markant bedre organiserede og forberedte end tidligere. De har dannet en række stærke forhandlingsgrupper, mest kendt har været G20, der arbejdede for landbrugsreformer (ikke at forveksle med G20-gruppen af verdens største økonomier), G33, der arbejdede for at ulandene skulle kunne beskytte særlige produkter og G90, der omfatter landene i Afrika, Vestindien og Stillehavet samt de mindst udviklede lande. U-landene står mere sammen og føler de har en retfærdig sag. Uruguay-runden tilgodeså primært de rige landes interesser. I Doha-udviklingsrunden var det meningen at det skulle være de fattige landes tur.
Dertil kommer, at de er stærkere: ulandene er ganske enkelt blevet langt mere betydningsfulde i de internationale handelsstrømme. I 1992, hvor Uruguay-runden nærmede sig sin afslutning, stod OECD-landene for 73% af verdenshandelen – i dag står de kun for godt 60%. Omvendt står en stribe af de store ulandsmastodonter med Kina, Indien, Brasilien og Sydafrika i spidsen, for en stadig voksende del. Og de handler ikke kun med de rige lande, men med hinanden i langt højere grad end tidligere. Kina handler med Indien, Indonesien med Kenya, Kenya med Sydafrika, Angola med Brasilien, Brasilien med Kina. Det har givet øget selvtillid og øget gennemslagskraft over for de rige lande. Senest har det medvirket til, at disse lande har klaret finanskrisen langt bedre end de rige lande: for dem har krisen været mindre – og den var hurtigere overstået.
Verdens fattige lande er dermed i fuld gang med at rive sig fri af afhængigheden af de rige. De er i stedet blevet gensidigt afhængige af hinanden, langt mere robuste og selvsikre end før.
Kina, Indien, Brasilien og Sydafrika er drivkraften bag en enorm omvæltning i verdensøkonomien. Det vil få afgørende betydning for verdens gang, for verdens orden og for magtbalancen i verden. Det har allerede fået afgørende betydning for forhandlingerne i WTO. Ulandene har en langt større interesse i forhandlingerne end tidligere, og de betragter i stigende grad WTO som deres vigtigste bolværk mod en spirende protektionisme i de rige lande. De vil ikke længere være tilskuere i de internationale handelsforhandlinger. De kræver magt og indflydelse, og det er den egentlige grund til sammenbruddet og krisen i WTO. En krise, der nu afspejles i de internationale klimaforhandlinger, hvor der tilsvarende er meget på spil. Kamppladsen er rykket videre.

Barriere 4: Stoffet er indviklet og utilgængeligt
Derudover skal problemerne selvfølgelig findes i substansen og kompleksiteten. Selve indholdet i forhandlingerne er dybt kompliceret og utilgængeligt. Antallet af medlemslande er nu oppe på 153, mens der til sidst i Uruguay-runden kun deltog 128 lande – og langt færre lande deltog aktivt undervejs. Derudover er der langt flere emner, og stoffet er blevet betydeligt mere indviklet. WTO bygger på et omfattende aftalesæt på hundredvis af sider, og emnerne tæller bl.a. told på industrivarer, støtteordninger for landbrugsvarer, markedsadgang for serviceydelser, offentlige udbud, intellektuelle ejendomsrettigheder, tekniske standarder og miljøregler, for blot at nævne nogle. Det er blevet næsten umuligt blot at overskue og udregne de faktiske handelsbarrierer og handelseffekter ved yderligere liberaliseringer i takt med et stigende antal toldsatser, mere indviklede beskyttelsesordninger og over 200 regionale handelsaftaler, der resulterer i en spaghetti-gryde af toldstrukturer og handelsmønstre. Forhandlingerne er låst omkring indviklede formularer, definitioner, modaliteter, sektorer og hundredvis af forkortelser, som kun en lille kreds kan overskue.

Barriere 5: Hensynet til landbruget blokerer
De centrale stridspunkter er dog de samme som altid. Øverst på listen er fortsat landbrugsstøtten og protektionismen i de rige lande. Verdens fattige lande kræver vedholdende markante nedskæringer i landbrugsstøtten og bedre adgang for deres landbrugsvarer til de rige lande, ikke mindst i EU og USA. Den stædige kamp har fået nærmest mytisk betydning for WTO-forhandlingerne. Ulandene mener fortsat, at de i Uruguay-runden blev snydt for substantielle fremskridt. Det er ikke helt rigtigt: Tingene har bestemt rykket sig, ikke mindst når det gælder dele af markedsadgangen og eksportsubsidierne, der nu ser ud til at blive udfaset helt i 2013. Men landbrugsstøtten er stadig høj, og EU og USA har svært ved at give yderligere indrømmelser. Der er endda tendenser, der går den modsatte vej. Både EU og USA kæmper således for at bevare en række landbrugsprodukter som ”følsomme”, hvilket reelt vil udhule store dele af liberaliseringen. Den globale finanskrise, truslen om klimaforandringer og de meget ustabile fødevarepriser, har ført til nye krav fra landmænd om prisstabilisering og nye indgreb, der kan reducere den usikkerhed, de står over for. Der bliver da heller ikke talt meget om nye nedskæringer på landbrugsstøtten i hverken Bruxelles eller Washington. EU-kommissionens nye udspil til landbrugsforhandlinger er meget forsigtigt og uambitiøst, når det gælder reduktioner i støtten, og i Washington er der tilsvarende stilstand, hvis ikke ligefrem øget støtte og beskyttelse. Der er langt til de krav, som EU og USA bliver mødt med i WTO-forhandlingerne.
Samtidig er en række fattige lande i fuld gang med at introducere nye beskyttelses- og støtteordninger til deres landmænd. Ikke mindst Indien har været optaget af at beskytte sit marked mod udenlandsk konkurrence i lyset af de markante prisstigninger og den store usikkerhed, som det giver for millioner af Indiens fattige forbrugere og landmænd. En af de afgørende grunde til, at den seneste runde af forhandlinger brød sammen i sommeren 2008, var netop, at en række fattige lande, med Indien i spidsen, insisterede på en særlig sikkerhedsklausul, der skulle sikre dem mod voldsomme prisstigninger på importerede fødevarer. Som den indiske handelsminister udtrykte det, ville han ikke ”sætte millioner af indiske landmænds overlevelse på spil”. Dette krav nægtede amerikanerne at acceptere, og de fik drejet fokus fra egne støtte- og beskyttelsesordninger over mod ulandenes forsøg på at beskytte deres landmænd. Set i et historisk perspektiv kunne man med nogen ret kalde amerikanernes reaktion ude af proportioner, især da USA og særligt EU samtidig kæmpede for at udelukke en række ”følsomme” produkter fra toldreduktioner. Men med denne strategi lykkedes det USA at så splid imellem ulandene, hvor fødevareeksporterende lande som Brasilien også tog afstand fra den indiske protektionisme. I ly af den konflikt lykkedes det amerikanerne at vedtage en af de ”mest reaktionære landbrugslove i nyere tid”, for nu at bruge EU’s handelskommissær Peter Mandelsons ord. Der er ikke meget håb at se på landbrugsområdet, og uden fremskridt i landbrugsforhandlingerne bliver der ikke en ny international handelsaftale.

Barriere 6: De klassiske toldforhandlinger – og kampen om klimateknologien
Det andet store emne er tolden på ikke-landbrugsvarer – det, der i WTO-jargonen kaldes NAMA- forhandlingerne (Non-Agricultural Market Access). Det er den klassiske WTO-disciplin, og forhandlingerne dækker alt fra tøj, elektronik og informationsteknologi til industrivarer, kemikalier og mineraler. Her går presset den modsatte vej. Især amerikanerne kræver markante indrømmelser fra lande som Indien og Kina til gengæld for indrømmelser på landbrugsområdet.
Det er nu ikke fordi der er meget at skære i. Tolden på ikke-landbrugsvarer er omkring 2-4 procent i gennemsnit i EU, Japan og USA og kun omkring 8 procent i Brasilien og Kina. Indien har dog noget højere toldsatser. Men når handelsstrømmene er store nok, kan selv beskedne toldreduktioner stadig give solide økonomiske effekter, og på en række varer er der meget at hente. Den såkaldte ”schweiziske formel”, der anvendes i forhandlingerne, skal sikre, at de højeste toldsatser altid er dem, der nedsættes mest, og det vil i sig selv give en mere balanceret verdenshandel.
Det handler også om sikkerhed og forudsigelighed. Man forhandler nemlig ikke kun om de faktiske toldsatser, men også om de bundne toldsatser: dvs. de maksimale toldsatser, som landene kan indføre. Verdens fattige lande har som hovedregel langt højere bundne toldsatser end de faktiske toldsatser, de opkræver. Det giver dem en teoretisk mulighed for på ethvert tidspunkt at øge de faktiske toldsatser – reducerer man de bundne satser, som er det maksimale de må opkræve, bliver usikkerheden for de firmaer, der handler med dem, derfor mindre.
Et nyt, men centralt emne er handelsbarriererne på miljørelaterede varer og serviceydelser. Den debat har fået ny aktualitet med den globale opvarmning, hvor der er akut brug for at øge handelen med og tilgængeligheden af den nyeste og bedste teknologi på klimaområdet. Tilsvarende kunne større frihandel med andre miljørelaterede varer bidrage til en bæredygtig udvikling og miljøbeskyttelse. Men disse forhandlinger er strandet på uenighed om, hvilke varer der med rette kan betegnes som miljørelaterede. De rige lande har fokuseret på en bred vifte af varer som vindmøller, varmepumper, vaskemaskiner og vandrensningsanlæg, hvilket har fået ulandene til at frygte, at deres indenlandske industri ville blive udsat for hård konkurrence. De fattige lande har til gengæld ønsket at inddrage en stribe økologiske og miljøvenlige landbrugsprodukter, hvilket har fået de rige lande til at frygte for deres landbrug.
Men bagved disse fronter foregår en hård kamp om at blive fremtidens vinderland inden for miljø- og klimateknologi. Her er de rige lande ved at blive overhalet ikke mindst af kineserne, der er verdens største producent af både vindmøller og solceller. Amerikanerne har reageret defensivt, seneste ved at anlægge sag mod Kina for at give unfair statsstøtte til vindmøllesektoren. Klima- og miljøteknologien er således blevet fanget i et indviklet strategisk handelsspil, hvor de enkelte lande med støtte og beskyttelse forsøger at erobre markedsandele. Resultatet er, at forsøget på yderligere liberaliseringer på området er slået fejl, hvilket er særligt nedslående, da der her kunne åbnes markante fordele for både vækst, handel, miljø og klima.
Det er inden for de to områder, den traditionelle varehandel med landbrugsvarer og ikke-landbrugsvarer, at kernen i WTO forhandlingerne fortsat findes. Men dertil kommer en stribe andre, og mindst lige så komplicerede emner.

Barriere 7: Serviceydelser, arbejdskraft og intellektuelle rettigheder
Centralt er handelen med serviceydelser – f.eks. inden for turisme, flytrafik, ingeniørarbejde, bankvirksomhed og telefonselskaber. Servicesektoren er den hurtigst voksende sektor og udgør 2/3 af det globale output, 1/3 af beskæftigelsen og 1/5 af verdenshandelen. Området er derfor blevet stadigt mere centralt i WTO ikke mindst i kraft af kommunikationsteknologien. Det er gennem de sidste ti år blevet markant nemmere at få lavet computerprogrammer, tekniske tegninger, grafisk design, regnskabsopgaver, finansielle serviceydelser og meget andet på tværs af landegrænser. Men at liberalisere servicesektoren er dybt kompliceret. Man griber dybt ind i national lovgivning og skal f.eks. forholde sig til ligestilling med indenlandske virksomheder. Feltet er også stærkt følsomt, da der i mange lande er tale om store nationale offentlige eller halvoffentlige monopoler inden for områder som telekommunikation, postvæsen, bankvæsen, vandforsyning, uddannelse og sundhed. Samtidig berører man det endnu mere følsomme område omkring arbejdskraftens frie bevægelighed. Ulandene kræver øget mulighed for at sende arbejdskraft til de rige lande. På dette felt er der meget store økonomiske gevinster at hente, men meget ringe vilje hos de rige lande til at åbne op.
Serviceforhandlingerne fungerer ”nedefra og op”, dvs. at hvert enkelt land melder ind på hvilke områder, de vil forpligte sig til yderligere indrømmelser. Det gør det nemmere at håndtere forhandlingerne, men den klassiske konflikt er, at de rige lande kræver flere indrømmelser for områder som banker, forsikringer og vandforsyning, mens ulandene kræver øget adgang for deres arbejdskraft. Også her er de traditionelle fronter dog under kraftig forandring. Med deres billige arbejdskraft er ulandene nemlig stærkt konkurrencedygtige på de fleste serviceydelser. Prisen for at skrive en linje i et computerprogram er i Indien 1/4 af omkostningen i Danmark eller USA. De seneste år har derfor set bølger af udflytninger på serviceområdet, og pludseligt er det de rige lande, der kæmper for at fastholde arbejdskraften.
Et andet emne, hvor de traditionelle fronter er i opbrud, er intellektuelle ejendomsrettigheder, der udgør et af de mest kontroversielle og politiske områder i WTO-forhandlingerne. Her har de rige lande kæmpet for stadig stærkere og længerevarende beskyttelse, mens ulandene har kæmpet for en mere lempelig adgang til områder som medicin og senest klimateknologi. Og det er faktisk lykkedes, til amerikanernes store fortrydelse, at rulle en del af beskyttelsen tilbage. I takt med at stadig mere forskning og udvikling flytter til lande som Kina og Indien, er disse lande dog også begyndt at fokusere på øget beskyttelse. Det gælder også traditionel viden. Indien har i forhandlingerne fremlagt en database, der indeholder mere end 30 millioner siders tekst om alt fra urtemedicin til yoga og krævet beskyttelse. Tilbage står en række af verdens fattigste lande, der har meget lidt at beskytte og står over for højere priser og ringere adgang til den viden, de har så hårdt brug for.
Endelig er der en stribe andre emner – f.eks. inden for offentlige udbud, standarder, teknologi, tvistbilæggelsessystemet, gældslettelse og finansiering. Her er både substansen og signalværdien dog betydeligt mindre, og de emner skal nok falde på plads, hvis de fire tunge emner ovenfor bliver løst.
Det er stadig landbruget, der for alvor blokerer. Men hvis der kommer tilstrækkelig bevægelse på ikke-landbrugsvarer og serviceydelser kan landbrugskonflikten blive nemmere at løse. Intellektuelle ejendomsrettigheder kan også blive en kæp i WTO-hjulet, men her kan de fleste lande leve med status quo.

Barriere 8: Protektionisme i nye forklædninger
Et anden udfordring er, at nutidens handelsbarrierer består af et stadigt mere komplekst sæt af instrumenter og indgreb. Endegyldigt forbi er den tid, hvor det blot handlede om told og kvoter.
Mest kompliceret er en række nye juridiske instrumenter, der blev vedtaget eller udbygget med Uruguay-runden. De skulle fungere som en nødbremse, som de rige lande kunne hive i, hvis konkurrencen fra de fattige lande med billigere arbejdskraft blev for barsk. Men de har siden fået deres eget og vildtvoksende liv.
Det meste markante eksempel er anti-dumping-instrumentet. Det giver lande mulighed for at bremse den frie handel, hvis varerne sælges til dumpingpriser – det vil sige til priser, der ligger under de reelle produktionsomkostninger. Problemet er dog, at anti-dumping-reglerne er elastik i metermål. Hvis man hyrer tilstrækkeligt mange handelsjurister kan man stort se altid bevise, at prisen på varer fra fattige lande er for billig. Det er ikke alle steder, at minimumslønnen overholdes til punkt og prikke, og der er talrige muligheder for at indkøbe råvarer eller komponenter til priser, der ligger under det officielle niveau. Beskyldningerne om dumping afspejler derfor ofte det simple faktum, at verdens fattige lande er blevet meget konkurrencedygtige. For det giver kun mening at sælge varer til meget billige priser, hvis man kan udkonkurrere andre virksomheder og dermed opnå en markedsdominans og senere øge priserne. Måler man ud fra det kriterium, viser det sig, at det kun er omkring 10% af anti-dumping-aktionerne, der er vendt mod egentlig dumping. Resten af anti-dumping-aktionerne er ren og ny protektionisme, og hele instrumentet burde erstattes af en international konkurrencepolitik.
Det samme gælder brugen af sikkerhedsklausuler. De skal sikre, at et land kan indføre en midlertidig beskyttelse, hvis importen af visse varer stiger for kraftigt, og dermed truer nationale virksomheder. Disse paragraffer kan også misbruges til ny protektionisme og skræmmer ofte investorer væk, fordi man ikke tør investere i en produktion, hvis eksporten pludseligt kan blive blokeret.
Andre spidsfindige handelsindgrebsinstrumenter er mod-told, der bruges, hvis et land har givet ulovlig statsstøtte og oprindelsesregler, der bruges til at blokere, hvis et produkt ikke i tilstrækkeligt grad kan siges at være produceret i det land, der eksporterer det. Oprindelsesreglerne skal hindre, at lande med særlig gunstig markedsadgang ikke blot fungerer som mellemstation for andre lande, men de udgør et betydeligt problem for en række fattige og mindre lande, der kun står for en mindre del af værdikæden. Og oprindelsesreglerne bliver stadigt mere komplicerede i takt med den uigennemskuelige høstak af bilaterale og regionale handelsaftaler med tusindvis af forskellige toldsatser. Om en fisk fra Mozambique vitterligt er en fisk fra Mozambique afhænger af, hvor langt fra kysten, den er fanget, af hvem, og af hvor den er forarbejdet. EU har særligt stivsindede oprindelsesregler, mens de amerikanske regler er mere fleksible. Det kan aflæses i at Afrika oplever langt større vækst i eksporten til USA end til EU.
Hertil kommer talrige licensordninger og striben af tekniske standarder, sundhedsstandarder, miljøstandarder, sociale og etiske standarder, der i stigende grad fungerer som skjult protektionisme. En række af de standarder er rimelige, men mange er ny protektionisme i forklædning og bruges til at bremse importen af alt fra afskårne blomster fra Kenya til appelsiner fra Sydafrika, for blot at nævne to afrikanske eksportsucceser.
Samlet udgør de juridiske smuthuller, spidsfindige regelsæt og utallige standarder et stadig større problem for den internationale handel og ikke mindst for en række af de fattigste lande, der kun vanskeligt kan overskue og overholde de uigennemskuelige standarder. Og selv hvis de kunne, mangler mange fattige lande ofte de institutioner, kontrolmekanismer og laboratorier, der kan bevise, at de kan overholde reglerne. De fattigste lande – og de fattigste producenter i de fattigste lande – presses dermed ud af den globale værdikæde. Det rammer ikke mindst en række afrikanske lande hårdt. Samtidig har de dog fået nye markedsmuligheder i Asien og Latinamerika, hvor kontrolapparatet og mængden af standarder er mindre. Det er endnu en grund til, at samhandelen mellem de tre store udviklingskontinenter er i kraftig vækst.
Med forsøget på at harmonisere, regulere, mindske og måle de mange nye spidsfindige handelsbarrierer er WTO-forhandlingerne sat på en Sisyfos-mission. For hver gang de gamle barrierer falder væk, kommer nye til.

WTO lever
Midt i mængden af uenigheder og overvældende opgaver, er der dog også opmuntring at hente. Ikke i de igangværende handelsforhandlinger, men i selve Verdenshandelsorganisationens konstruktion og funktion. For mens forhandlingerne står i stampe, er den gode nyhed, at selve organisationen i vid udstrækning fungerer. WTO-maskinen kører: Verdenshandelen overvåges, og de enkelte medlemslande kommer igennem regelmæssige eksamener, hvor deres handelspolitik gennemgås. Der justeres og finpudses på de mange aftaler. Demokratiet fungerer langt bedre i takt med ulandene er blevet bedre organiserede og langt bedre forberedt. Beskyldningerne om hemmelige forhandlinger bag lukkede døre og uden deltagelse af verdens fattige lande er stort set forsvundet. WTO er præget af en udstrakt åbenhed og nem adgang til informationer og dokumenter. Samarbejdet med civilsamfundet er blevet langt bedre.
Hertil kommer, at de globale handelsregler aftalt i WTO er bindende, og organisationen afviger dermed markant fra strømmen af globale hensigtserklæringer og uforpligtende topmødeudtalelser. Det skaber en unik retstilstand på handelsområdet, som medvirker til at fjerne usikkerhed og uforudsigelighed på den globale markedsplads. Medlemmerne af WTO kan ikke arbitrært gribe ind i importen og eksporten, og det har været kraftigt medvirkende til, at verden ikke, som efter krisen i 1930’erne, har oplevet markante protektionistiske tilbageslag under finanskrisen. WTO-systemet har dermed netop bestået den vigtigste eksamen af alle. Ud fra den målestok er WTO en enestående succes, selv om den nuværende forhandlingsrunde ligner en fiasko.
Samtidig fungerer systemet for tvistbilæggelse relativt smidigt og hurtigt. Det medvirker til at skabe en enestående retstilstand på handelsområdet. Siden starten i 1995 er der blevet anlagt omkring 400 sager ved den særlige WTO-domstol, og de afgøres som regel på omkring 16 måneder – inklusive appel-proceduren. Det er få nationale domstole, der kan prale af en tilsvarende hastighed og effektivitet. Dertil kommer, at to ud af tre sager løses i mindelighed, inden der træffes en endelig afgørelse i tvistbilæggelsessystemet. De handelskrige, der prægede den globale markedsplads frem til etableringen af WTO i 1995, er stort set væk. Retorikken kan stadig klinge af handelskonflikt, men bag retorikken kører retssystemet støt og stabilt og afklarer uenighederne ud fra et bindende regelsæt og en velfungerende domstol. Og det er værd at notere, at finanskrisen ikke har fået antallet af sager til at stige. Det ligger i dag stabilt på omkring 10-20 nye sager om året. WTO er derfor i høj grad en modelorganisation for det internationale samarbejde. Bortset fra den internationale straffedomstol, hvor USA, Kina og Rusland ikke deltager, er det vanskeligt at finde en tilsvarende regelbaseret international konstruktion.
Tilsvarende har de sidste 15 års praksis fået WTO-aftalerne til at fungere i bedre synergi og samspil med andre internationale aftaler. I de første år af WTO’s levetid føg det med beskyldninger om, at frihandelsaftalerne underminerede og ignorerede internationale miljøaftaler og arbejdstagerrettigheder. Den kritik er i store træk forstummet. En række afgørelser ved tvistbilæggelsessystemet i WTO har slået fast, at WTO-aftalerne ikke må ses i ”klinisk isolation fra anden international lovgivning”, og hensynet til internationale miljøaftaler er blevet styrket i både forhandlingerne og i tvistbilæggelsessystemet. Det er stadig ugleset at tale om arbejdstagerrettigheder i WTO, men der er enighed om, at alle WTO-medlemmer skal overholde de basale arbejdstagerrettigheder, og samarbejdet mellem WTO og den internationale arbejdstagerorganisation, ILO, er blevet udbygget, selvom det stadig er skrøbeligt.
Dette er et vidnesbyrd om den politiske effekt af øget frihandel. I takt med at WTO har begrænset medlemmernes mulighed for at bruge handelsbarrierer til at forfølge politiske mål, er der opstået et øget pres for international harmonisering af regler og standarder på alt fra fødevarer til miljø og arbejdstagerrettigheder. Det er præcis den samme effekt, som kunne ses med endnu større styrke i EU efter etableringen af det indre marked. WTO er på mange måde blevet motoren i hele det internationale samarbejde, og der ses stadig flere eksempler på, at enten WTO-forhandlingerne eller tvistbilæggelsessystemet henviser spørgsmål til andre globale aftaler og konventioner. Sagerne bliver sendt videre til f.eks. Verdensorganisationen for Intellektuel Ejendomsret (WIPO), til FN’s Fødevare- og landbrugsorganisation (FAO) i spørgsmålet om fisk og fødevarehjælp eller til Codex Alimentaris når det gælder fødevarestandarder. Det er en positiv udvikling, men den øger også risikoen for at hele det internationale aftalekompleks falder sammen, hvis Doha-runden fejler. Der er meget på spil.
Det er præcis derfor, at den tidligere europæiske handelskommissær Leon Brittain har kaldt WTO-forhandlingerne for ”kanariefuglen i kulminen”, der signalerer om verden er i stand til at klare komplekse internationale geopolitiske forhandlinger om alt fra finanskrisen til klimaet. Lige nu har kanariefuglen det ikke specielt godt.

Fremtidens handelsforhandlinger
Midt i usikkerheden om Doha-runden og fremtidens handelsforhandlinger har WTO-systemet dog, som skrevet, bestået den vigtigste svendeprøve af alle: Det er i store træk lykkedes at dæmme op for protektionismen under den historiske krise, verden netop har gennemlevet. WTO har dermed levet op til visionerne fra politikere som briten John Maynard Keynes og amerikaneren Harry Dexter White, der under og efter Anden Verdenskrig lagde grundstenen til det internationale handelssamarbejde netop for at undgå, at økonomiske kriser igen skulle føre til en ond spiral af protektionisme, dybere recession, højere arbejdsløshed og i sidste ende krig og konflikt. I stedet skulle verdens lande kobles sammen i et tæt og forpligtende samarbejde. Det er i store træk lykkedes: WTO er en af verdens vigtigste fredsorganisationer.
Dén erkendelse kan måske give WTO en stærkere placering og være med til at bane vejen for en ny handelsaftale i Doha-runden. Men der er langt igen, og få tror på en ambitiøs frihandelsrunde, selv om det var præcis det, der kunne sparke ny optimisme, øget samhandel og stærkere vækst ind i verdensøkonomien.
Tilbage står et WTO-samarbejde, som må og skal skabe plads for de små sejre. Mislykkes det at forhandle en stor og samlet aftale på plads må strategien være at få indkapslet og udmøntet en række del-aftaler, der kan skabe blot et minimum af momentum i WTO. Og der er nok at tage fat på. På en række områder er forhandlingerne stort set færdige, men de venter på de store blokke og især på landbrugsforhandlingerne.
Derudover er det afgørende at erkende og styrke dynamikken mellem forhandlingerne i WTO og striben af andre internationale forhandlinger og fora. Den internationale politiske arkitektur er fortsat alt for fragmenteret. Men fremskridt i klimaforhandlingerne kan bane vejen for nye aftaler i WTO om handelsbarrierer på miljørelaterede varer og for en aftale om adgangen til patenter på klimateknologi. Fælles fødevarestandarder i Codex Alimentarius kan bane vejen for fremskridt inden for tekniske handelshindringer. Et stærkere samarbejde om grundlæggende arbejdstagerrettigheder i ILO kan fjerne frygten for ”rød” protektionisme, handelsbarrierer begrundet i manglende beskyttelse af arbejdstagerettigheder i ulandene, og samtidig sikre en stærkere integration af sociale hensyn i WTO.
Der er i høj grad brug for at skabe synergi, sammenhæng og samarbejde i de internationale forhandlinger. Til at sikre det mangler verden et stærkt og samlet økonomisk ”sikkerhedsråd”. FN’s sociale og økonomiske råd, ECOSOC, fungerer ikke, og FN har haft mere end svært ved at skabe kontante resultater, hvad enten det gælder økonomi, vækst, handel, arbejdsløshed eller miljø.
G20 er foreløbig kun en løs ramme, med en hjemmeside og et roterende formandskab, og kan ikke sikre stabilitet og sammenhæng i det internationale samarbejde. Blev G20-konstruktionen udbygget og forankret i FN – og den udvikling er heldigvis langsomt men på vej – med stærke bånd til både FN-organisationerne, Verdenshandelsorganisationen, Verdensbanken og den Internationale Valutafond, kunne det medvirke til en mere samlet og løbende udbygning af det internationale samarbejde inden for økonomi, handel, arbejdsløshed, miljøbeskyttelse og klima.
Der er brug for en ny vision for det internationale økonomiske og sociale samarbejde. Angela Merkel startede debatten med sit forslag om et ”globalt charter for bæredygtig økonomisk udvikling”, men der er langt igen. Det var 1930’ernes krise og Anden Verdenskrig, der førte til dannelsen af de bærende internationale institutioner, vi stadig har i dag. Forhåbentligt kan de sidste års økonomisk krise, støttet af de store demokratiske omvæltninger, vi ser ikke mindst i Afrika og i den arabiske verden, inspirere verden til en ny stærk vision for det internationale økonomiske samarbejde.

Christian Friis Bach er adjungeret professor i international økonomi ved Københavns Universitet/LIFE, særlig rådgiver for EU kommissær Connie Hedegaard og iværksætter med virksomhederne ViewWorld.dk og Worldbarrow.dk. Han er tidligere international chef i Folkekirkens Nødhjælp, formand for Mellemfolkeligt Samvirke og ansat ved DR/Orientering.