24.06.2011

10 års krig har fjernet Taleban fra magten i Afghanistan, men ikke skabt demokrati. Med et fortsat fokus på det militære vil Vesten stå i et valg mellem at eskalere – hvad Obama nu igen har udelukket – eller tabe. Alternativet er en fredsaftale med Taleban. RÆSON-skribent Astrid Helene Washington har arbejdet med demokratiskabelse i Liberia, Pakistan, Jordan og Afghanistan og skitserer her i detaljer, hvordan sådan en aftale bør se ud. Først må man forstå, at Vestens og Talebans krav ikke er totalt uforenelige.

Af Astrid Helene Washington

Den vestlige verden ønsker sig brændende et velfungerende demokrati i Afghanistan; et demokrati, som kan være en fredelig plet i en problematisk region; et demokrati, som kan forebygge ny terror; et allieret demokrati. Men vejen til et solidt afghansk demokrati går ikke gennem den militære indsats, som vi ser i landet i dag. Det, der skal til, er at afslutte krigen i Afghanistan ved at forhandle en fredsaftale på plads mellem regeringen og Taleban, som både regeringen og Taleban har fordele af og derfor også vil overholde. Dernæst skal der solid udviklingsbistand på bordet som en del af aftalen – og denne modernisering vil på sigt bringe demokratiet til Afghanistan.

Krigen i Afghanistan startede som en jagt på terrorister, men blev udvidet til en krig for demokrati. Men på trods af næsten et årtis bekæmpelse af Taleban, næsten 150.000 internationale soldater og en svimlende investering i krigsmateriel er Afghanistan stadig ikke et demokrati. Faktisk ikke tilnærmelsesvis. Og i 2010 var der flere tab end i noget andet år i krigen.

Fund for Peace karakteriserer landet som et ”failed democracy” – værre er det kun i Somalia, Chad, Sudan, den Demokratiske Republik Congo, Haiti og Zimbabwe. Det danske udenrigsministerium vurderer, at præsident- og provinsrådsvalgene i 2009 ”var plaget af betydelig valgsvindel”. Desuden fastslår ministeriet, at “stats- og provinsadministrationen lider generelt under stærkt begrænset kapacitet, uafklarede kompetenceforhold, svag ledelse, dårlig aflønning, korruption og magtmisbrug”. Dette er helt i tråd med Freedom House, som beskriver “svindel og manipulation under vælgerregistreringen, lav valgdeltagelse, en inhabil valgledelse og dårlig sikkerhed i det meste af landet” i forbindelse med 2009-valgene.

En Pentagon-rapport noterer da også, at den lokale støtte til Taleban er markant: afghanerne støtter Taleban i 92 af de 121 strategisk vigtigste distrikter (kun 29 af disse støtter Karzai).

Afghanistan er ikke det eneste fattige land i historien, der oplever en udefrakommende demokratiseringsproces efter en konflikt. Det er dog ganske bemærkelsesværdigt, at Afghanistan efter et årti med konstant arbejde mod et funktionelt demokrati og hele verdens bevågenhed rangerer som et ”failed democracy”. Alligevel burde det slet ikke komme bag på den vestlige verden, at demokratiet ikke har slået rod i Afghanistan. Hvorfor? Fordi en række af de forudsætninger, der skal være på plads, før et demokrati kan slå rod, ganske enkelt ikke eksisterer i landet.

Demokrati kommer indefra
Ifølge Laurence Whitehead og Philippe Schmitter (The International Dimensions of Democratization, 2001), vinder demokrati indpas under visse omstændigheder. Den første solid opbakning fra folket, f.eks. udtrykt gennem stærke demokratiske foreninger eller sociale organisationer.

Det mangler Afghanistan. Foreninger og organisationer, som arbejder for eller inspirerer til demokrati i landet, har ikke været stærke nok til at udfordre Taleban. Kristne foreninger og den kristne kirke, som tidligere har støttet demokratisering i f.eks. Østeuropa, er yderst sjældne i det muslimske Afghanistan, og kvinderne ligger under for traditioner og restriktioner, som gør, at afghanske kvindeorganisationer slet ikke kan sammenlignes med Vestens feministiske meningsdannere eller aktive kvindeorganisationer.

Opbakningen til demokratiet mangler også, fordi hverken TV eller internet hidtil bredt har kunnet eksponere demokratiets goder og de forbedrede levevilkår, som ofte følger af demokratisering. Fjernsyn og radioer var ulovlige under Taleban, og Verdensbanken vurderer, at der kun er en halv million internetbrugere blandt de langt over 29 millioner afghanere. CIA vurderer, at der kun er en million afghanske internetbrugere. Desuden er analfabetismen ifølge Verdensbanken på 82 % (ifølge CIA er det bedre, men stadig skidt: 72% ).

Endelig er der ingen gulerod for afghanerne ved en demokratisering – man opnår f.eks. ikke et medlemskab af en alliance eller lignende. Der er heller ikke territoriale gevinster ved demokrati – ingen nye provinser eller byer bliver pludselig afghanske. Endelig er mange afghanere allerede for længe siden flyttet ud af landet og har generelt integreret sig så godt andre steder, at de ikke har grund til at tage tilbage til deres gamle fattige hjemland og arbejde for demokratiet, selvom de måske netop kunne være en motor i demokratiseringen.

Den anden vej mod demokrati er, ifølge Whitehead og Schmitter, ved udefrakommende påvirkning, f.eks. i form af en regional demokratibølge. Der har ikke været en stor bølge af demokratisering i Asien: kun Japan, Philippinerne, Korea og Indonesien er demokratier. Philippinerne, Korea og Indonesien havde deres første demokratiske valg inden for samme årti (i 1992, 1993 og 1999), men større var bølgen ikke. I alle Afghanistans nabolande har demokratiet trange kår: Iran, Turkmenistan, Uzbekistan, Tajikistan, Kina og Pakistan.

Den tredje vej til demokrati er udefra som tvang. ”Op mod to-tredjedele af demokratierne i 1990 skyldes i hvert fald delvist bevidste pålæggelser eller indgriben udefra”, ifølge Whitehead og Schmitter. Det skete f.eks. i Japan efter Anden Verdenskrig – men nok kun, fordi japanerne selv ville det. Og den vilje synes at mangle i den afghanske befolkning.

Whitehead og Schmitters teorier kommer altså til kort i Afghanistan. Der må noget andet til.

Sådan ser en fredsaftale uden tabere ud
Konfliktmægling ses typisk som et ”zero sum”: hvis den ene part vinder, så taber den anden. Ser parterne selv sådan på det, vil de tøve med at forhandle. Men det udfordrer Oliver Ramsbotham, Tom Woodhouse og Hugh Miall (Contemporary Conflict Resolution, 2005). Målene for de stridende parter kan faktisk være forenlige, og så er fred mulig. De kalder det “non-zero-sum”.

Kigger vi på udmeldinger fra begge parter er den afghanske regering ganske klar i sine krav til en fredsaftale: Taleban skal stoppe sine krigshandlinger og sine forbindelser til terrorister, og så skal de acceptere den afghanske grundlov. Den afghanske regering vil med andre ord have ro og fred i landet, ellers er der ingen forhandlinger. Egentlig er Taleban også interesseret i et fredeligt Afghanistan, dog på deres betingelser. Taleban udtaler nemlig til pressen, at de kæmper for at få de udenlandske tropper ud af Afghanistan, og så vil de indføre islamisk lov i landet. Men der er undersøgelser, som med al tydelighed viser, at Taleban også kæmper for opiumindtægterne fra valmuemarkerne, det bringer et stærkt økonomisk aspekt ind i forhandlingerne.

For at lave en fredsaftale, er det vigtigt at begge parter føler, at de vinder, at de føler at de får noget for dem vigtigt ud af aftalen. En sådan fredsaftale kunne formentlig forhandles således:

Det første krav fra Talebans side er, at de internationale tropper skal forlade landet, men med den annoncerede begyndende internationale tilbagetrækning lige om hjørnet i juli måned 2011, er Taleban formentlig interesseret i at begynde forhandlingerne allerede nu. En af den afghanske regerings krav er, at Taleban stopper krigshandlingerne og afstår fra kontakt med terrorister. For Taleban vil der være store økonomiske fordele ved at rette sig efter dette.

Det andet krav fra Taleban er, at der skal indføres Sharia-lov. Det er vigtigt at notere sig, at den afghanske grundlov jo allerede er lavet til et islamisk land og derfor ikke er u-islamisk men netop begynder med ordene ”We the people of Afghanistan: […] With firm faith in God Almighty and relying on His lawful mercy, and Believing in the Sacred religion of Islam”.

Men det er selvfølgelig en vigtig mulighed, at imamer og religiøse autoriteter kunne gennemgå den afghanske grundlov og finde områder, hvor islamisk Sharia kunne indføres uden at omskrive den eksisterende afghanske grundlov. Der er nemlig lokale islamiske og traditionelle skikke, som alligevel overholdes; f.eks. er det i Afghanistan meget almindeligt at løse lokale konflikter eller tage sig af lokale forbrydelser ved hjælp af traditionel konfliktmægling hos lokale eller religiøse ledere i stedet for at gå til domstolene, som bl.a. kritiseres for at være præget af korruption og manglende ekspertise. Disse lokale traditioner kunne formentlig styrkes og dermed tilfredsstille Taleban. Dette er ikke i modstrid med den afghanske regerings krav om, at Taleban skal respektere grundloven, da loven ikke skal skrives om – det er derimod et spørgsmål om at støtte allerede fungerende initiativer, som i dag er et supplement til loven.

Desuden kunne Taleban blive foreslået at oprette private skoler, hvor de kunne undervise interesserede i Talebans særlige form for Islam, hvis de mener, at loven stadig ikke er islamisk nok. Uden at løsne et skud men for egen regning kunne Taleban undervise befolkningen i deres overbevisning, og det giver Taleban en chance for at vise, at de accepterer og respekterer den afghanske grundlov, som lige netop giver mulighed for oprette private uddannelsesinstitutioner.

Endelig er der et stærkt økonomisk aspekt: Afghanistan kan vise sig at være et meget rigt land. Ifølge New York Times har USA opdaget store og hidtil ukendte depoter af jern, kobber, kobolt, guld, litium og andre vigtige metaller. Amerikanske eksperter vurderer, at de mange forskellige og værdifulde mineraler kan gøre landet til et af de vigtigste mineområder i verden. Amerikanske geologer vurderer bl.a., at Afghanistan har lige så store depoter af litium, der bl.a. bruges i batterier, som verdens største kendte litiumdepoter i Bolivia. Depoterne er geografisk spredt ud over landet, herunder i det sydlige og østlige Afghanistan, tæt på grænsen til Pakistan. Værdien af depoterne kan være op til 1 billion amerikanske dollars – gigantisk, ikke mindst set i lyset af at Afghanistans bruttonationalprodukt nu er omkring 12 milliarder amerikanske dollars.

Taleban kunne blive tilbudt en del af arbejdet med den afghanske mineindustri, et område som skal udvikles og udbygges i de kommende mange år, og en sådan indtægt ville erstatte pengene fra opiumvalmuerne med et lovligt og for Afghanistan (og resten af verden) positivt alternativ. Det ville dermed tage en væsentlig grund til krigen fra Taleban.

Fred med Taleban ikke uden problemer
En sådan fredsaftale er ikke uden problemer. Blandt faldgruberne: overholdelse af tilbagetrækningen af de internationale styrker, udfordringerne i forbindelse med at kontrollere, om Taleban beholder kontakt til terrorister, den store korruption i landet og meget andet.

Desuden er en sådan fredsaftale i sig selv ikke populær. Menneskerettighedsorganisationer og kvinderettighedsforkæmpere vil tale imod, på grund af Talebans forkærlighed for voldsomme straffe og usædvanligt hårdhændede metoder. Der vil formentlig i en periode stadig være angreb på militæret, mens de er i gang med at forlade landet og senere på internationale samarbejdspartnere. Sidst men ikke mindst vil den vestlige verden og de ISAF-bidragende lande formentlig ikke så let kunne acceptere en aftale med Taleban, som efter en non-zero-sum-model faktisk vil vinde indflydelse og få en fremtid i Afghanistan.

”Regn ikke med en fredsaftale med Taleban”, var meddelelsen fra Peter Bergen, der er direktør for the National Security Studies-program ved New America Foundation og desuden er CNNs sikkerhedsanalytiker til the U.S. Senate Foreign Relations Committee i maj 2011. Han vurderer, at Taleban ikke er én gruppe men mange, at man ikke kan stole på Taleban samt at forhandlinger hidtil ikke har givet det store resultat.
Her er det, at Afghanistans fremtidige mineindustri kan spille en meget vigtig rolle. Mon ikke at Taleban kan sende en repræsentant som gerne vil forhandle, lave bindende aftaler og samle eventuelle undergrupper bag sig, hvis man vifter med en mulighed for at være med til at udvikle en mineindustri, der skal udvinde depoter til en værdi af op mod 1 billion amerikanske dollars?

Idag betaler ISAF-styrken individuelle Taleban-krigere som et led i reintegrationen og som en del af krigsindsatsen. Det ligner en naturlig udvikling i forbindelse med en fredsaftale at fremlægge en endnu større integrationsinvestering i form af dele af udvikling af mineindustrien.

Hvorfor skulle Karzai og vesten acceptere en fredsaftale med Taleban, som den her er skitseret? Fordi ovenstående forslag til en fredsaftale er baseret på, hvad der allerede er dagligdag i landet. Fordi Afghanistan rent faktisk i grundloven accepterer at overholde United Nations Charter samt Menneskerettighedserklæringen. Fordi lokale stridigheder allerede bliver afgjort af lokale eller religiøse ledere. Fordi den vestlige verden allerede er med til at betale Taleban-soldater for at opgive kampen. Fordi alternativet er enten at fortsætte krigen med uformindsket styrke, hvilket er usandsynligt fordi Præsident Obama allerede har annonceret tilbagetrækningen – eller at forlade landet uden en forhandlet aftale nedfældet på papir med risiko for efterfølgende kaos.

Med en fast aftale, som er forhandlet på plads, så begge parter er tilfredse, får den vestlige verden mulighed for at blive den støttende partner – med penge til udvikling – i stedet for krigsherren, som skal slås for demokratiet. Gennem udviklingsprojekter vil Afghanistan blive moderniseret men også guidet i den rigtige retning, f.eks. til overholdelse af Menneskerettighederne. Man kan støtte afvikling af analfabetisme, projekter som skaber jobs, en udbygning af infrastrukturen. På sigt vil man skabe en mulighed for demokratisering – og den stabile, demokratiske afghanske stat, som vesten ønsker.

Accepteret udviklingsstøtte
Med en fredsaftale som den skitserede bliver udviklingshjælpen accepteret af Taleban og kan virkelig gøre en forskel – ikke bare med at løse konkrete problemer for Afghanistans befolkning men også som små skridt mod demokratisering.

Nogle forskere hælder til den opfattelse, at demokrati kommer naturligt med en gennemgribende modernisering. Professorerne Ronald Inglehart og Christian Welzel (”How Development Leads to Democracy”, 2009) argumenterer for, at modernisering ”medbringer øget masse-deltagelse i politik og gør – i det lange løb – etableringen af demokratiske politiske institutioner mere og mere sandsynlig”.

Også når demokratiet er etableret, spiller modernisering og velstand stadigvæk en vigtig rolle for stabiliteten. Professor ved New York University Adam Przeworski påviser i Modernization, Theories and Facts (1997), at jo større gennemsnitsindtægt pr. borger, jo større chancen for at landet, hvis det allerede er demokratisk, forbliver demokratisk. Lande med indtægter under 1.000 amerikanske dollars per borger har oftest diktaturer, som afløser hinanden. Med indtægter mellem 1.000 og 6.000 dollars bliver diktaturerne mindre stabile. Chancerne for, at en ikke-demokratisk nation bliver demokratisk, øges altså i takt med økonomisk vækst. Men Przeworski påviser dog også, at diktaturer med indtægter per borger over 6.000 amerikanske dollars bliver mere stabile – med andre ord aftager chancen for demokratisering i rige diktaturstater. Men Przeworski konkluderer at ”med udvikling kan demokratiet blomstre i fattige lande”.

Men modernisering er et komplekst koncept, som ikke bare er et spørgsmål om tal på bundlinjen. Ifølge Haerpfer, Bernhagen, Inglehart og Welzel (Democratization, 2009) dækker begrebet over en lang række faktorer og processer, som til en vis grad er indbyrdes forbundne. Forskere analyserer bl.a. bybefolknings- kontra landbefolkningsratio, arbejdsspecialisering, teknologiske fremskridt, infrastruktur, fattigdom, analfabetisme, ligestilling og en række andre forhold. Der er ikke en speciel formel for modernisering eller en garanti for, at modernisering fører til demokratisering eller i givet fald hvornår.

Afghanistan er indlysende ikke-moderniseret. Ifølge Haerpfer et.al. er fattigdom demokratiets største fjende – og Verdensbanken vurderer, at 42% af afghanerne lever under fattigdomsgrænsen.

Også fordelingen af arbejdskraften viser et ikke-moderniseret samfund: Ifølge CIA’s beregninger er 78.6% af arbejdskraften beskæftiget med landbrug, kun 5.7% er inden for industrien og 15.7% i serviceindustrien. Den såkaldte afghanske industri er meget begrænset: primært til produktion af tekstiler, sæbe, møbler, sko, gødning og cement.

Analfabetisme er et stort problem med mellem 18% og 28% (hhv. Verdensbankens og CIAs tal) der kan læse og skrive, igen et tegn på et samfund, som har lang vej igen før det er moderne.

Vejen frem er udviklingsprogrammer, som kan udvikle og modernisere Afghanistan og derved hjælpe med at udrydde mange af ovenstående problemer. Analfabetismen skal udryddes, mineindustrien skal udbygges, forretningslivet skal op at stå, infrastrukturen skal fungere, teknologi skal introduceres, ligestilling må på bordet og mange andre ting. Med udviklingssamarbejde på mange forskellige områder, vil afghanerne stille og roligt få bedre levevilkår. Og de vil formentlig gennem moderniseringen af deres land få f.eks. flere sociale netværk, mere medieeksponering hvor de oplever en demokratisk hverdag, samt nye lokale organisationer, hvoraf nogle af dem måske vil have et demokratisk fundament med valg til bestyrelse og ligestilling. Igennem alle disse nye tiltag vil afghanerne få en smagsprøve på demokratiets fordele og langsomt få en tilvænning til demokratisk tankegang. Dermed skabes der mulighed for, at der på sigt vil være solid opbakning til en demokratiseringsproces.

Intet alternativ til demokrati gennem udvikling
Der er naturligvis også forhindringer, som kan spænde ben for demokratiet. Taleban er selvfølgelig den første barriere, men med en fredsaftale i hånden, hvor Taleban har økonomiske interesser i at følge aftalen og holde fred – for at beholde deres del af mineindustrien – vil de være interesseret i at holde freden.

Men mineindustrien kan – som al naturlig rigdom – bliver en barriere mod demokratiet. Afghanistan står ifølge New York Times overfor at kunne udvikle stor og hidtil ukendte naturligt forekommende depoter af jern, kobber, kobolt, guld, litium og andre vigtige metaller. Værdien af depoterne kan være op til 1 billion amerikanske dollars. Men Haerpfer og co skriver, at naturligt forekommende rigdom er ”en forbandelse for demokratiet”: ”Når et land råder over naturlig rigdom, som let kommer under central kontrol, giver det magthaverne en indtægt, som ikke nødvendiggør nogens samtykke”. Et demokrati med skatteindtægter er mere solidt, for borgerne vil have noget for deres skattepenge, mens et land med naturlig rigdom giver magthaverne en blankocheck til at gøre som de vil. Om Afghanistans mineindustri vil være en sådan forbandelse, må tiden vise.

Et andet problem er svindel med pengene til udviklingsbistand, hvilket den afghanske regering og donorlandene i samarbejde må arbejde på at løse.

Men en lige så stor hurdle på denne moderniseringens vej mod demokratiet vil det svære spørgsmål, om Verden overhovedet er klar til at bruge milliarder på at udvikle og modernisere Afghanistan og tage det lange, seje træk mod demokratisering – i stedet for som nu at bruge pengene på krig, som trods alt virker mere konkret og proaktivt og indimellem giver fornemmelsen af fremskridt gennem strategiske militære sejre?

Er der egentlig et alternativ til demokratisering i Afghanistan gennem udvikling og modernisering? Nej. 10 års krig i Afghanistan med opbakning fra et stort antal nationer dokumenterer, at demokrati ikke kan tvinges igennem med magt. Derfor er det vigtigt at slutte – med en aftale som tilgodeser både den afghanske regering samt Taleban, så begge parter vinder, og begge parter dermed er interesserede i et samarbejde om at få Afghanistan på fode igen, bl.a. gennem udviklingsprojekter. Den massive udviklingsbistand skal nemlig fortsættes men fra nu af med afghanerne og Taleban som partnere. Denne modernisering vil på sigt gøre afghanerne åbne overfor demokratiet og formentlig starte en demokratisering.

Kampen for et demokratisk Afghanistan, som ikke er til fare for resten af verden, skal nemlig ikke foregå med våben på markerne og sletterne. Demokratiet vil udvikle sig helt naturligt gennem udvikling og modernisering. Med udviklingsprojekter vil afghanerne forbedre deres levestandard og på sigt vil landet blive moderniseret, der vil opstå lokale demokratiske organisationer, afghanerne vil blive eksponeret for demokratiets goder. Dette vil føre til en demokratiseringsproces i Afghanistan og på sigt: et afghansk demokrati.

Foto: Fem talibanere lægger våbnene og tilslutter sig fredsprocessen, Heratprovinsen 23. april 2011 (commons.wikimedia.org).

Astrid Helene Washington (f. 1975) er ved at afslutte en Kandidatgrad i Tværkulturelle Studier ved Københavns Universitet og har en Bachelor of Arts in Journalism fra University of Georgia, USA. Hun har bl.a. arbejdet for FNs fredsbevarende mission i Liberia (UNMIL), hvor hun bl.a. var med til at arrangere informationsarbejdet omkring afvæbningen efter 14 års borgerkrig samt var ansvarlig for nyhedsdækningen og større projekter på UNMIL Radio. Derefter var hun udstationeret i Pakistan, Jordan og Afghanistan, hvor hun bl.a. var ansvarlig for dele af kommunikationsarbejdet i forbindelse med de irakiske og de afghanske demokratiske valg. Særligt i forbindelse med de første valg til parlament og provinsråd i Afghanistan, hvor hun planlagde og ledede oplysnings- og informationsarbejdet i Kabul og omliggende byer inden valget samt planlagde og ledede projektarbejdet med oplysning om den demokratiske proces under optællingen i det største optællingscenter i landet. Hun har også arbejdet som journalist; både reporter, redaktør og vært på TV 2 Danmark, og i to perioder som korrespondent for danske og internationale medier i Frankrig og England. Desuden læser hun arabisk på Bachelor-niveau som hobby og søger projektorienteret arbejde ved siden af sine kandidatstudier.