05.05.2011

”När får han tid att fundera?” skulle Sveriges mangeårige statsminister Tage Erlander have udbrudt, efter at hans danske kollega, H.C. Hansen, stolt havde præsenteret ham for sin overbroderede mødekalender. Bemærkningen faldt i slutningen af 50’erne, men spørgsmålet er sådan set stadig gældende. Hvornår får en dansk statsminister tid til at tænke? Farten er sat betydeligt op. Samtidig er megen magt i det politiske system blevet flyttet til statsministeren – og Statsministeriet.

af Esben Alslund-Lanthén


På pressens præmisser
Klokken fem om morgenen begynder det. Radioavisens journalister er mødt ind, dagens historier tager form, og politikerne afkræves reaktioner. Tre ud af fire af døgnets timer skal politikere være til rådighed. For pressen står ikke kun tidligt op, den går også sent i seng på TV 2 News og hos netaviserne. Der synes at være bred enighed blandt de medieforskere, journalister, politologer og historikere, som blev adspurgt i forbindelse med tilblivelsen af denne artikel: Medierne arbejder hurtigere, spiller en større rolle og presser statsministeren på en måde, som hidtil er uset. ”Der er sket det, man kan kalde politikkens medialisering, hvor politikerne bliver presset til at agere på mediernes præmisser,” forklarer professor i medievidenskab Stig Hjarvard.
Fjernsynsmonopolets afskaffelse introducerede flere og mere kommercielt orienterede sendeflader, og medier på nettet har sat tempoet og intensiteten i nyhedsdækningen af politik gevaldigt i vejret. ”Beslutninger skal træffes inden for få minutter. For hvis der ikke falder en udtalelse, så kan man være sikker på, at journalisterne ringer til oppositionen. Og så er det dem, som sætter dagsordenen,” forklarer journalist og politisk kommentator Thomas Larsen.
Den politiske kommunikation er blevet professionaliseret. I 1998 blev det muligt at ansætte særlige rådgivere, der – modsat deres kollegaer i embedsværket – er politisk udpeget af ministeren selv. Hermed blev spindoktorer officielt en del af dansk politik, selvom Nyrup-regeringen på det tidspunkt i flere år havde benyttet sig af presseansvarlige.
”Spindoktorer er et rædselsfuldt koncept, der gør, at ministeren mister den daglige kontakt med pressen. I vores lille land er afstanden ikke større, end statsministeren selv kan klare forholdet til medierne. Spindoktorer er et dovenskabsfænomen,” konstaterer tidligere statsminister Poul Schlüter over for RÆSON. Thomas Larsen mener: ”Spindoktorsystemet har bestemt ikke været et absolut gode for dansk politik. Det har været en del af en udvikling, hvor politik er blevet mere taktisk, beregnende og manipulerende. Men når det så er sagt, så er mediepresset i dag så stort, at man som statsminister ikke kan håndtere det selv. Det kunne man i højere grad på Schlüters tid.”

Præsidentialisering og personfiksering
Rød eller blå blok – Helle eller Løkke? Dansk politik er blevet kendetegnet ved en konstant kamp mellem to blokke. Og vælgerne præsenteres i stigende grad for valget mellem to personer i stedet for valget mellem to – eller flere – partier.
”Der er sket en magtforskydning fra den lovgivende til den udøvende magt [dvs. fra Folketinget til regeringen, red.]. Det er blevet ekstremt vigtigt at erobre statsministerposten, og det skaber en personificering af politik. Den politiske kamp – før, under og efter et valg – kommer til at handle om, hvorvidt statsministeren gør det godt nok,” siger professor i statskundskab Tim Knudsen.
Det er blokkenes frontfigurer, som skal sælge billetter, og statsministeren står derfor i en situation, hvor ikke kun driften af landet, men også blokkens genvalg i højere grad end tidligere hviler på regeringslederens skuldre.
Hertil kommer, at de store klassepartier er forsvundet fra dansk politik, og partierne konkurrerer derfor om mange af de samme vælgere. Konkurrencen om, hvad man kan kalde flydende vælgersegmenter, er med til at skubbe til en udvikling, hvor det bliver vælgerens præferencer med hensyn til statsministerens personlighed og lederegenskaber, der afgør, hvor krydset sættes. Dermed har politik i Danmark fået karakter af et præsidentielt system, hvor enormt meget fokus tilfalder oppositionslederen og statsministeren. Inden for mindre end to måneder i december 2010 og januar 2011 deltog Lars Løkke Rasmussen i tre tv-transmitterede dueller med oppositionens frontfigurer. Medierne efterspørger de direkte dueller, forklarer Stig Hjarvard: ”Mediedækningen er i højere grad drevet af, at politik også skal have underholdningsappel. Det er en meget journalistisk styret dækning af politik, hvor der er fokus på, hvad man kan fristes til at kalde ’præsidentkandidaterne’.”
Også professor i offentlig forvaltning Lotte Jensen mener, at der sket en præsidentialisering af dansk politik, hvor kandidaterne fremstilles som helt centrale i den politiske beslutningsproces: ”Men det er et paradoks, fordi der samtidig sker en udvikling, hvor beslutninger i stigende grad tages andre steder såsom i kommunerne eller i EU.” Der er således en forventning til, at statsministeren træffer og kan stå inde for en lang række beslutninger, som han ikke har kontrol over.
Mads Fuglede er ekspert i amerikanske forhold og skriver ph.d. om vicepræsidentembedet i USA. Han ser en parallel mellem danske og amerikanske forhold. ”Presset på den amerikanske præsident er så stort, at vicepræsidenten har fået en meget fremtrædende rolle. Det er vanskeligt for en politisk leder både at klare det politiske rugbrødsarbejde og samtidig stå i spidsen for, hvad man kan beskrive som ’den konstante valgkampagne’. Vicepræsidenten bliver derfor en vigtig aflastning. I Danmark er der ikke samme system, og alle kan jo se, at der i håndteringen af eksempelvis folkeskolen har manglet ledelse fra statsministerens side. Måske skulle man se mod USA og tænke i retning af at etablere en vicestatsminister,” foreslår han.

De internationale forpligtelser fylder mere
Lars Løkke Rasmussen har i sine første to år som statsminister været på officielle besøg uden for Danmarks grænser i små tre måneder. Oven i det skal lægges et ukendt antal uformelle besøg i udlandet, daglig kontakt med udenlandske kollegaer og en række statsbesøg her i landet. ”Statsministeren bliver i dag inddraget mere internationalt i form af eksempelvis topmøder. Det hænger sammen med, at man i internationale fora ikke vil nøjes med at se udenrigsministeren. Den, der bedst kan garantere landets holdning, er statsministeren selv,” forklarer Tim Knudsen.
”Rejseaktiviteten er blevet meget større, navnlig i forhold til EU. I min tid var der typisk kun tre topmøder om året,” siger Poul Schlüter. Bare i Det Europæiske Råd mødes statsoverhovederne mindst fire gange om året i Bruxelles, og det seneste år har der været yderligere tre ekstraordinære møder. Men også andre internationale organisationer som FN og NATO forventer i stigende grad at se statsministeren selv.
Det danske erhvervsliv presser desuden på for at få statsministeren til at (re)præsentere Danmark i udlandet. ”I vækstmarkederne betyder det ekstremt meget for danske virksomheder, at statsministeren kommer på besøg. Derfor ser vi meget gerne, at han gør det noget mere. Men selvfølgelig respekterer vi også den kalender, han nu engang har,” siger direktør i Dansk Industri Thomas Bustrup.
Tidligere har statsministerens personlige engagement været afgørende for, hvor stor en rolle han skulle spille på den internationale scene. Men i dag tegner der sig et billede af, at den danske statsminister bliver nødt til at være internationalt orienteret, fordi et stigende antal vigtige beslutninger bliver truffet i Bruxelles, Beijing eller Buenos Aires. Dét er kun blevet understreget af den økonomiske krise: Statsministeren bliver nødt til at være til stede og lade Danmarks stemme blive hørt, når alverdens statsledere træffer beslutninger, der kan have en enorm betydning for dansk økonomi.
Det sætter Statsministeriet på prøve. Senest udstillede forhandlinger før og under den internationale klimakonference i København en statsminister, der ikke havde et tilstrækkeligt kendskab til de sirlige procedurer i FN-systemet. Og hvis man skal tro fremstillingen i bøger som ’Kampen om klimaet’ og ’Projekt Løkke’, satsede Statsministeriet på den forkerte hest, da man i forhandlingsspillet lænede sig meget op ad USA. Lars Løkke Rasmussen udtaler da også selv i bogen ’I orkanens øje’, at det var svært at overkomme både den hjemlige dagsorden og COP15-mødet: ”[COP 15] gjorde det svært at være så meget til stede i den politiske debat i Danmark, som jeg kunne have ønsket mig som nytiltrådt statsminister,” forklarer han i bogen.

Krags reform af Statsministeriet – og Nyrups
Opskriften på at kunne håndtere presset i Statsministeriet blev introduceret af socialdemokraten Jens Otto Krag for næsten halvtreds år siden – det handler om at holde sig til de store linjer. ”Statsministeren skal ikke have ansvar for nogen konkrete sager, han skal koordinere og fastlægge politik. Det er grundlaget for det moderne statsministerium, og i sin grundform har den opfattelse ikke ændret sig siden Krag,” forklarer historiker Bo Lidegaard. Ministeriets ansvarsområder havde tidligere været en rodekasse af ressortområder, der gik fra forfatningsforhold over sager vedrørende rigsvåbenet til strandparkerne ved Bellevue. Men med Krag blev en ny idé født: Statsministeriet skulle i højere grad fungere som et sekretariat for statsministeren. Organisatorisk betød det, at en del ressortområder blev udlagt til andre ministerier, og der oprettedes et egentligt ministersekretariat.
”Al sagsbehandling, alt operationelt arbejde blev lagt ud i ressortministerierne. På den måde fik man afstand mellem statsministeren og sagerne, for jo flere sager man har ansvar for i et ministerium, jo større er faren for, at nogle af dem bliver til lortesager. Krag ønskede et statsministerium, der var så langt fra sagerne som muligt,” siger Bo Lidegaard. Siden har flere statsministre følt sig fristet til selv at tage styringen og række ud efter mere direkte ansvar. Men: ”Skiftende statsministre har måttet erfare, at når de giver efter for trangen til selv at tage ansvar for enkelte politikområder, så står de også med ansvaret, når noget går galt,” forklarer Lidegaard.
Krags tilgang til statsministergerning blev omfavnet af efterfølgerne på posten. ”Jeg fulgte selvfølgelig med i, hvad er skete på de enkelte fagområder, men blandede mig helst ikke i enkelthederne. Jeg holdt mig til de store linjer – det er statsministerens opgave. Alligevel fik jeg to skandalesager – dén, der førte til, at Anders Fogh Rasmussen sagde op som skatteminister, og så sagen med Erik Ninn Hansen,” forklarer Poul Schlüter.
Tamilsagen kom til at have stor betydning for Statsministeriet op gennem 90’erne. Poul Nyrup Rasmussen ville i meget højere grad end sin forgænger have kontrol med, hvad der foregik i ministerierne. Det krævede en enorm personlig arbejdsindsats. Og resultatet blev, at Statsministeriet på få år voksede kraftigt i antallet af medarbejdere. I krogene på Christiansborg blev der tidligere hvisket om, hvordan drinksvognen gik rundt klokken fire i Statsministeriet. Det var ikke tilfældet under Nyrup – hverken for ham selv eller hans embedsmænd. Det blev daværende departementschef, Ulrik Federspiels, opgave at geare organisationen på den nye opgave. ”Fra at statsministeren kunne hente ’konsulenter’ ind fra andre ministerier, så lavede jeg en egentlig organisation. En slags mini-ministerium, der var delt op i tre søjler: en indenrigspolitisk, en udenrigspolitisk og en juridisk-administrativ. Det var en kraftig styrkelse både organisatorisk og mandskabsmæssigt,” forklarer han.
”Der bliver i dag lavet detaljerede regeringsplaner, og statsministeren styrer i langt højere grad rammerne for, hvad ministre og embedsmænd laver i de enkelte ministerier. Han har større betydning for udnævnelser, ikke alene af ministre, men også af topembedsmænd. Og så tages der selvstændige initiativer fra Statsministeriet i et andet omfang, end hvad man har set tidligere,” forklarer Tim Knudsen. Men med magten følger også en sårbarhed, for når regeringen har en dårlig periode, så er risikoen, at statsministeren bliver viklet ind i de dårlige sager. ”Det er mere knald og fald at være statsminister end nogensinde før. I medgang går det rigtig godt, men i modgang går det tilsvarende dårligt,” siger Tim Knudsen.
Under forberedelserne til klimakonferencen i København tog daværende statsminister Anders Fogh Rasmussen en høj grad af ejerskab. Initiativet til at være vært for den stort anlagte COP 15-konference kom i udgangspunktet fra embedsmændene i Klima- og Energiministeriet, men Statsministeriet overtog løbende mere og mere af den politiske styring. Parløbet mellem de to ministerier blev kendetegnet ved kraftige uoverensstemmelser om strategien, som blandt andet resulterede i, at Connie Hedegaard på et tidspunkt truede med at gå af, og topembedsmanden Thomas Becker fra Klima- og Energiministeriet opsagde sin stilling kørt for konferencens start. Det var egentlig Fogh, der havde taget patent på klimadagsordenen og involveret sit ministerium heri, men Løkke arvede de politiske konsekvenser. I ’Orkanens øje’ afviser Løkke, at uoverensstemmelserne mellem Statsministeriet og Klima- og Energiministeriet fik betydning for resultatet af COP 15 – men han afviser ikke, at uoverensstemmelserne fandt sted.

Fogh – Magten samles i koordinationsudvalget
Den politikskabende del af regeringsarbejdet er inden for de sidste 25 år blevet samlet omkring statsministeren og en lille gruppe ministre. Schlüter etablerede regeringens koordinationsudvalg og fik skabt et tydeligt hierarki inden for regeringen: Nogle ministre blev hørt, når politikken skulle formuleres, andre udførte ordrerne. Den hierarkiske opdeling af regeringen fortsatte under Nyrup med Finansministeriet som regeringens ’store koordinator’ med særlig indflydelse på det indenrigspolitiske. Økonomiudvalget blev den centrale magtbase. Men: ”Da Fogh kom til, skete der en forskydning, hvor Finansministeriet mistede sin koordinerende rolle. Det blev i højere grad i Statsministeriet, der blev trykket på knappen, når de store beslutninger skulle træffes,” forklarer Lotte Jensen. Koordinationsudvalgets rolle blev styrket, og Fogh sikrede sig derved en langt større magt over politikskabelsen.
Koordinationsudvalgets sammensætning viser, hvem der er de mest magtfulde politikere i regeringspartierne. Udvalget mødes som udgangspunkt en gang om ugen i Statsministeriet, hvor de ”behandler større væsentlige initiativer og sager fra regeringen, herunder bl.a. større regeringsudspil og lovforslag”. Foghs tilgang til koordinationsudvalget var, at han havde det sidste ord i de fleste diskussioner. ”Fogh bestemte mere end nogen anden statsminister i nyere tid. Han var entydigt stærk i sit parti, i forholdet til sit støtteparti og i særdeleshed i regeringen,” forklarer Bjarne Steensbeck, der er journalist og forfatter til bogen ’Præsidenten – Foghs Danmark 2001-2009’. Efter valget i 2001 lå en detaljeret drejebog klar til hver enkelt minister: Statsministeren udstak koordinaterne for, hvilken vej ministeriet skulle gå de næste tre til fire år, og der var sådan set bare ressortministerens opgave at sørge for at blive på den smalle sti. Alle ”løbske” debatter skulle kvæles. Udviklingen fik dengang Birthe Rønn Hornbech til at betegne ministerembedet som ”en avanceret sagsbehandler”.
Men ifølge politisk kommentator Niels Krause-Kjær skal man ikke forvente, at en kommende rød regering vil fordele magten mere ligeligt. ”Hele S-SF-projektet har været en overordentlig topstyret proces. Den store udfordring efter en valgsejr bliver at skabe enighed om den økonomiske politik – også med en mulig radikal regeringspartner. I første hug kommer det til at ske i regeringsgrundlaget, og når hverdagen så sætter ind, kommer beslutninger til at blive taget i koordinationsudvalget,” siger Niels Krause-Kjær.
S-SF er allerede i gang med at indrette sig på en mulig fremtid som regeringspartnere. Senest har der været forlydender om, at man vil introducere et Samordningsministerium. ”Det nye ministerium handler om at koordinere større projekter. Det bliver uden portefølje, men skal udføre specialopgaver på tværs af ministerierne,” siger politisk redaktør på Berlingske Jesper Thobo-Carlsen. Anonyme kilder har fortalt Berlingske, at S-SF-ministrene skal have mulighed for at ansætte op til tre særlige rådgivere. Det gøres for at styrke politikudviklingen, og her kommer koordinationsudvalget til at spille en central rolle, da det får sidste ord i godkendelsen af rådgiverne.
I et internationalt perspektiv er et større antal rådgivere dog snarere reglen end undtagelsen. ”Danmark er et af de få lande, der ikke har en stab, som kommer og går med ministeren. Både i Storbritannien og i Sverige er der eksempelvis flere politisk ansatte rådgivere,” siger forfatter til bøgerne ’Håndbog for Statsministre’ og ’Javel, Hr. Minister!’ Susanne Hegelund. Hun mener da heller ikke, at flere rådgivere nødvendigvis er et onde, der fører til mere spin og mindre substans. ”Ministrene er ofte overbebyrdede og kan sagtens have brug for en rådgiver til eksempelvis at udtænke politik, i det omfang embedsværket ikke er tilstrækkeligt gearet til opgaven,” forklarer hun. En debat om eventuelle viceministre, politiske kabinetter eller statsråd er formentlig noget, man vil høre mere til i fremtiden.


At modstå detaljerne
Det er en konstant fristelse for statsministeren at afvige fra at udstikke de overordnede politiske linjer og selv tage styringen, men det har potentielt store konsekvenser.
Lars Løkke Rasmussen tog tidligt i sin tid som statsminister patent på regeringens 360 graders eftersyn af folkeskolen. ”Pludselig er statsministeren undervisningsminister, og det reducerede daværende undervisningsminister Tina Nedergaard til en sagsbehandler eller en slags viceminister. Men statsministerens involvering betyder også, at Lars Løkke Rasmussen investerer rigtig meget i netop den sag. Han kan ikke længere have en armslængde til det pågældende ministerium, og det falder tilbage på ham, at det skolepolitiske fremskridt ikke lykkedes,” forklarer Tim Knudsen.
Lars Løkke Rasmussen er en politiker, der er kendt for sin evne til at gå ned i detaljen og arbejde store resultater hjem gennem hårdt slid og mange timer på ministerkontoret. Det var sådan, Danmark med strukturreformen fik et nyt kommunalt landkort, det var sådan, Danmark fik frit valg i sundhedsvæsenet, og det var sådan, den største skattereform i Danmark siden 1901 blev gennemført.
Men Thomas Larsen advarer: ”Løkke har en enorm arbejdskapacitet og stor faglig indsigt. Problemet er bare, at der ikke er nogen ende på sagsmapperne i Statsministeriet. Hvis man først begynder at tage dem fra en ende af, så er man færdig. Der er en overhængende risiko for, at man ikke får brugt tiden på at give danskerne nogle klare politiske pejlemærker.”
Den gruppe forskere, politikere og embedsmænd, RÆSON har talt med, synes at være enige om, at den sikre vej ud af Statsministeriet er at gå for meget i detaljen. Presset bliver for stort, og statsministeren overser sit største ansvar – nemlig at lede landet. ”Løkke er en eminent politisk håndværker og var en fantastisk nummer to. Men der er en enorm forskel på at være nummer to og nummer et, og de evner, som tidligere var Løkkes styrke, er på nogle områder blevet hans svaghed som statsminister og har resulteret i en beslutningsfrygt,” siger Niels Krause-Kjær.
”Nyrup sad i Statsministeriet fra morgen til aften og blev til sidst fuldstændig udmattet. Det samme har til en vis grad været gældende for Løkke. Og man skal huske på, at Lars Løkke Rasmussen nok er den statsminister i nyere tid, der har fået den værste portefølje af opgaver,” siger Thomas Larsen.
Lars Løkke Rasmussen overtog styringen med Danmark midt i en global økonomisk krise. Det er afgørende for Løkkes fremtid som statsminister, om han er i stand til – for første gang i sin politiske karriere – at se væk fra detaljerne og udelukkende fokusere på de store linjer.

(billedtekst – refererer til illustrationer i den trykte udgave af RÆSON9) Kalendertjek: farten er sat op. Det er blevet mere tidskrævende at være statsminister. Klokken 14:00 den 26. september 1973 har Anker Jørgensen dagens sidste møde med ministerkollegiet. 27 år senere kører en anden socialdemokratisk statsminister, Poul Nyrup Rasmussen, først mod Marienborg klokken ti om aftenen efter en tv-transmitteret debat i Ringsted. Kilde: Arbejdermuseets Arkiv.

Esben Alslund-Lanthén er stud.scient.pol. ved Københavns Universitet, har læst international politik ved Freie Universität i Berlin og er uddannet faglig formidler fra Tillægsuddannelsen på Journalisthøjskolen i Aarhus. Han har tidligere været ansat som researcher på Politikens indlandsredaktion og har blogget på Politiken.dk. Esben skriver primært om dansk politik, miljø- og klimapolitik samt internationale forhold.