06.12.2011

”Strategien er simpelthen forkert.” Det siger professor i sikkerhedspolitik Bjørn Møller om næsten fire års piratjagt for hundreder millioner dollars, som ikke har gjort kysten ud for Somalia sikrere. ”Vi kan ikke løse de grundlæggende problemer med pirateri, med mindre vi får stabiliseret Somalia,” erkender souschef i Udenrigsministeriets Afrika-kontor Anders Tang Friborg. Løsningen er ifølge ham og ministeriets chefjurist Thomas Winkler at retsforfølge flere pirater. Men, siger Bjørn Møller: „Vi udnytter ikke de muligheder, alle lande har for at retsforfølge dem. Og det er der kun politiske grunde til, ingen juridiske.‟

INTERVIEWS af Esben Larsen Mikkelsen, RÆSONs Afrika-redaktør

Læs også
– Kenyas invasion af Somalia: De undervurderer risikoen (GRATIS)
– Dansk udviklingspolitik: Fra kamp mod fattigdom til kamp mod pirater (GRATIS)
– Linda Polman om Somalia: FN’s bistand nærer krigen (GRATIS)

Farvandet ud for Somalias kyst er blevet mindre – ikke mere – sikkert. Piraterne er blevet flere og mere organiserede, har fået bedre udstyr, opererer på et stadig større område og løslades ofte uden at blive retsforfulgt. RÆSON har spurgt piratekspert Bjørn Møller, chefjurist i Udenrigsministeriets Thomas Winkler og souschef i Udenrigsministeriets Afrika-kontor, Anders Tang Friborg: Hvorfor har indsatsen ikke virket, og hvordan skal en rigtig effektiv piratjagt se ud?

Bjørn Møller er professor i international politik ved Aalborg Universitet i København. Han er tidligere seniorforsker i sikkerhedspolitik ved DIIS og har forsket i piratsituationen ud for Somalias kyst.
RÆSON: I dag bekæmper vi pirater med en flåde på 20 til 40 skibe på et område på størrelse med Vesteuropa. Det anslås, at der kommer 30 % flere pirater hvert år, og FN vurderer, at ni ud af ti tilfangetagne pirater ikke bliver retsforfulgt. Hvad er gået galt?
Bjørn Møller: Indsatsen virker ikke! Det er simpelthen den forkerte strategi, vi har anlagt. Hvis vi sammenligner antallet af skibe og antallet af piratangreb, er det ikke et positivt billede, der viser sig. Man skulle forvente, at jo flere skibe der er, jo færre vellykkede piratangreb vil der være. Det er ikke tilfældet. Den eneste rimelige konklusion at drage er, at det ikke virker.
RÆSON: Hvorfor virker strategien ikke?
Møller: En af grundene er, at stort set alle de pirater, der bliver fanget, bliver sat fri igen. Vi udnytter ikke de muligheder, alle lande har for at retsforfølge dem. Og det er der kun politiske grunde til, ingen juridiske. Man fanger dem, sætter dem løs igen, og dagen efter kan de gå ud og lave et nyt piratangreb.
RÆSON: Hvad er de politiske grunde til, at Danmark ikke retsforfølger dem?
Møller: Hvis vi retsforfølger en somalisk piratmistænkt i Danmark, kan der ske det, at han enten bliver fundet skyldig, og så skal han afsone i dansk fængsel. Når han har afsonet, så hænger vi på ham. Han kan simpelthen søge asyl, og selv hvis vi afslår, bliver vi nødt til at give ham tålt ophold. Eller også sker der det, at bevisbyrden ikke kan løftes, og han bliver frikendt. I det tilfælde hænger vi også på ham. Derfor forsøger vi nu at tvære opgaven at retsforfølge piraterne af på landende i regionen. Det er fuldstændig grebet ud af luften. Vi kan sagtens retsforfølge dem, hvis vi vil. Der er ikke noget, der hedder, at man skal retsforfølges så tæt på sit hjemland som muligt, det er det rene vås. Vi må retsforfølge alle dem, vi fanger.
RÆSON: Men i stedet for at hive piraterne til Danmark, er den danske strategi, sammen med det internationale samfund, at styrke kapaciteten i regionen, især i Somalia. Styrke kystvagtfunktioner, bygge fængsler og hjælpe med at retsforfølge piraterne i området. Er det ikke en bedre og mere langsigtet løsning?
Møller: Nej. Hvis vi gør det, vil vi formentlig gøre ondt værre. Det bedste, man kan gøre i Somalia, er at blande sig uden om. Hver gang man har blandet sig i somalisk politik, senest med støtte til TFG [Transitional Federal Government – FN-støttet midlertidig somalisk regering, red.], som blev anerkendt i 2004, har det gjort ondt værre. Alle de forsøg, man har gjort for at stable en regering på benene i Somalia, siden den sidste regering forsvandt i 1991, har alle sammen gjort ondt værre. Alt tyder på, at man hellere skal lade være. Den periode, hvor man blandede sig mindst, var forholdene bedst i Somalia. Det var da Rådet for Islamiske Domstole styrede Somalia i efteråret 2006. I den periode var der også et markant dyk i piratfrekvensen. I det område, hvor Vesten har blandet sig mindst, Somaliland [nordlig region i Somalia, red.], er der intet pirateri overhovedet.
RÆSON: Lige nu er det jo rimelig let for piraterne at undslippe straf. Men vil det rent faktisk have en stor effekt at retsforfølge flere?
Møller: Nej. Selv hvis vi fanger dem og retsforfølger dem, er det stadig ikke sikkert, det er tilstrækkeligt. Jeg tvivler stærkt på det, fordi pengene, de kan tjene ved pirateri, er så umådeligt meget større end det, de kan tjene ved alt muligt andet. Det her med at skaffe nogle alternative jobs i Somalia lyder smukt og rigtigt. Men at give en pirat, der kan tjene 50.000 dollars på en måned, en mulighed som et job som et avisbud, virker simpelthen ikke tillokkende nok. Har man først smagt de store penge, skal der altså rigtig meget til at få én tilbage på dydens smalle sti.
RÆSON: Men hvad skal rederierne så gøre? De får jo deres skibe kapret.
Møller: Man kan jo spørge, hvorfor skal skatteyderne betale for det. Det er vel en privat opgave at beskytte private skibe mod private aktører i en anden del af verden. Der er jo faktisk mange ting de private aktører kunne gøre, som de har valgt ikke at gøre. Den ultimative løsning er selvfølgelig at sejle syd om Afrika. Det, at der er så få, der har gjort det, tyder jo på, at problemet faktisk ikke er så alvorligt. De er rationelle økonomiske aktører. De kalkulerer, hvad den ekstra pris er for at sejle syd om Afrika, sammenlignet med risikoen er for at blive opbragt, blive holdt som gidsler og så betale løsesum. Og det kan stadigvæk bedst betale sig at løbe risikoen. Derudover kan man øge besætningen, så man kan holde bedre vagt. Besætningen på selv de meget store skibe er jo minimal, fordi man ønsker at spare. Man kan komme rigtig langt med brandslanger. Man kan komme rigtig langt med piratnet, som grundlæggende er pigtrådsbeskyttelse omkring skibene. Og så kan man også benytte sig af bevæbnede vagter, til at beskytte sig imod, at nogen border skibet. Der er masser af private sikkerhedsfirmaer, som meget gerne gør det mod betaling.
RÆSON: Men det er jo netop bare en behandling af symptomerne. Piraterne vil vel bare finde måder at komme uden om de her ting?
Møller: Jo jo, selvfølgelig vil det være en kamp om midler og modmidler. Det er sådan noget nødvendigvis. Vi har også set, at når vi bliver bedre til at fange dem tæt på kysten, så bevæger de sig bare længere ud. Der er ikke nogen endelig løsning på det, men der kunne godt være en løsning, der gør det væsentlig mindre risikabelt. Men man skal ikke hvile på laurbærene. De har vist sig vældig dygtige, vældig professionelle. Det vil de formentlig blive ved med at være.
RÆSON: Hvad ser du som en succesfuld løsning på piratproblemet?
Møller: Jeg tror ikke, der kan være nogen succes. For det første er problemet ikke særlig stort. Der er selvfølgelig et problem for de enkelte, der bliver holdt som gidsler. Men de bliver generelt efter omstændighederne behandlet nogenlunde, fordi det er i piraternes egen interesse at holde dem i live. Det er et problem, man må lære at leve med, og som sagtens kan gå i sig selv igen. Hvis nu der er flere skibe, der lægger ruten om, vil der i sagens natur komme færre piratangreb. Det sidste, piraterne ønsker, er, at skibene ligger ruten om.

Thomas Winkler er chefjurist i Udenrigsministeriet og formand for en international arbejdsgruppe, der siden 2008 har undersøgt de juridiske udfordringer forbundet med piratbekæmpelse.

RÆSON: FN vurderer at ni ud af ti tilfangetagende pirater ikke bliver retsforfulgt. Samtidig står der i FNs Havretskonvention fra 1982, at det er muligt for det land, der opbringer et skib, at fastsætte den straf, piraten skal have. Man kan altså sørge for, at det er muligt at retsforfølge piraterne i Danmark. Så hvorfor gør vi ikke det?
Thomas Winkler: Du har selvfølgelig ret i, at havretskonventionen giver alle stater det, som vi jurister kalder universel jurisdiktion, som siger, at alle stater kan retsforfølge en pirat, uanset hvor piraten er blevet fanget henne, og hvor vedkomne kommer fra. Så den mulighed har vi i folkeretten. Men i langt de fleste systemer i verden, også det danske, gælder det, at man også skal have overført det til det nationale system. Og der har man i Danmark valgt ikke at have denne universelle jurisdiktion. Så det er rigtig, at vi sådan set godt kan beslutte at retsforfølge alle de pirater, vi kan få fingre i. Men vi har besluttet, at den mulighed har vi ikke i den danske straffelov. Vi kan selvfølgelig stadig retsforfølge pirater, hvis de har angrebet et dansk skib, eller hvis de er danske statsborgere. Det er jo et valg.
RÆSON: Ja, og det må siges at være et aktivt valg. FN har jo lavet en værktøjskasse til at justere sin lovgivning til universel jurisdiktion og opfordrer ligefrem til at gøre det. Så hvorfor gør vi ikke det?
Winkler: Der har jo været et jurisdiktionsudvalg for et par år siden, som så på hele spørgsmålet om, hvilke typer af forbrydelser, herunder internationale forbrydelser, man skal kunne retsforfølge i Danmark. Og da det udvalg sad, var pirateri ikke et så aktuel og presserende problem, som det er nu. Så man havde ikke en tilbundsgående diskussion om det. Men hvorfor man i øvrigt har valgt ikke at gøre det, skal du ikke spørge mig om. Det er ikke et juridisk, men et politisk spørgsmål.
RÆSON: Hvordan kan det være, at vi ikke får dømt flere end én ud af ti pirater?
Winkler: Min første reaktion på den tese er, at jeg ved, der er 1046 pirater bag tremmer i 20 lande. Det har jeg statistik på. Jeg har ikke set det statistiske grundlag for at ni ud af ti tilbageholdte pirater sættes på fri fod igen. Du kan selvfølgelig sige, at det er bare noget juristeri. Men det har sådan set en betydning, for det kan godt være, at ni ud af ti af dem, som bliver tilbageholdt, bliver sat på fri fod igen, men der er jo en del af dem, der bliver tilbageholdt, der for det første ikke er pirater. Det er fiskere eller andre kriminelle som menneskesmuglere. Det er den ene gruppe. En anden gruppe er dem, som godt nok er pirater, men hvor der ikke er beviser, som kan holde i en retssag. En tredje gruppe er dem, som bliver sat på fri fod, selvom de er pirater, og selvom der er beviser. Jeg tror bare ikke det er ni ud af ti. Det er den gruppe, jeg koncentrerer mig om i mit internationale arbejde.
RÆSON: Men nogle pirater går trods alt fri. Hvorfor?
Winkler: Jeg tror, den største udfordring i det her er informationsudveksling mellem de forskellige systemer. Det internationale politisamarbejde i relation til pirateri er simpelthen ikke stærkt nok endnu. Hvis et dansk flådefartøj for eksempel stopper en båd og tager et fingeraftryk, er vi ikke i en situation, hvor vi kan sende det her fingeraftryk ind til Interpol og øjeblikkeligt få svar tilbage og fastslå, at han er kendt pirat, fordi hans fingeraftryk er fundet om bord på et tidligere kapret skib. Der bliver arbejdet voldsomt på, at det kan lade sig gøre. Men det er nogle meget forskellige systemer, der skal snakke sammen. Alene det forhold at det er et militært system, der indsamler informationer, og et politisystem, der skal bruge dem, giver altså nogle udfordringer. Det, som er spørgsmålet, og det jeg arbejder med i min internationale arbejdsgruppe, er, hvordan vi løser dét problem? Hvordan får vi flere pirater retsforfulgt? Svaret på det, har været diskuteret i internationale kredse, inklusiv min arbejdsgruppe, i Sikkerhedsrådet, i Generalforsamlingen, i IMO [Den Internationale Maritime Organisation, red.] og alle mulige andre steder i nu to og et halvt år. Og den eneste gode løsning, som alle synes at være enige om, er, at vi skal retsforfølge dem i de nationale retssystemer i regionen. Og så skal det internationale samfund hjælpe de regionale retssystemer med at retsforfølge de pågældende pirater.
RÆSON: Er det ikke en meget langsigtet strategi både i Kenya, som for nylig har sagt, at de ikke har kapacitet til flere pirater og ikke mindst i Somalia, som står med en meget svag regering?
Winkler: Jeg er enig så langt, at det ikke er en kapacitet, som pludselig opstår i morgen. Planen er jo, at vi skal etablere fængselskapacitet i Somalia, og så når de er dømt på eksempelvis Seychellerne, i Kenya eller for så vidt i Japan, så bliver de overført til Somalia for at afsone deres straf. Det kræver selvfølgelig til dels nogle fængsler, men det kræver også, at man får uddannet noget personale, der kan behandle dem ordentligt, og det kræver, at vi får etableret en tilsynsmekanisme, så vi er sikre på, at fangerne bliver behandlet ordentligt, og måske særligt at de ikke bliver sat på fri fod, den dag de bliver sat i fængsel. Det er klart, det ikke er noget, der sker fra den ene dag til den anden, men på den anden side er det heller ikke noget, der tager ti år.
RÆSON: Heller ikke i Somalia?
Winkler: Nej. Somalia er jo rigtig mange ting. Vi har i øjeblikket et FN-renoveret fængsel i Hargeysa, Somalilands hovedstad, hvor der er pladser og uddannet personale. Vi har en aftale mellem Somaliland og Seychellerne om de her fangeoverførsler. Så i teorien kan vi meget snart begynde at overføre nogle af de dømte pirater fra Seychellerne til Somaliland. Det er sådan noget, jeg bruger uendelig mange kræfter på at realisere. Og det vil øjeblikkeligt frigøre en kapacitet i det seychelliske system. Så der er en udfordring. Også en stor en. Men så sort er billedet ikke.

Anders Tang Friborg er souschef i Udenrigsministeriets Afrikakontor.

RÆSON: Kan man løse de grundlæggende problemer med pirateri, hvis det ikke bliver sværere for piraterne at operere fra Somalia, og hvis det ikke bliver gjort mindre attraktivt at være pirat?
Anders Tang Friborg: Det er et helt centralt spørgsmål. Det er klart, at vi ikke kan løse de grundlæggende problemer med pirateri, med mindre vi får stabiliseret Somalia. Det hænger unægtelig sammen. Den internationale flådeoperation er vigtig dels for at sikre sejladsen ud for Afrikas Horn og dels for at lægge pres på piraterne. Men i bund og grund er den langsigtede løsning at skabe stabilitet i Somalia. Når man ser på det generelle udviklingsniveau i de steder, piraterne opererer fra, så er det mange penge, de får ind gennem løsepenge. Det er en stor industri. Og man skal selvfølgelig ikke være blåøjede med, hvad pengene går til. Der går sikkert også penge til lokale administrationer. Men det interessante er, at langt fra alle i Somalia tænker, at pirateri er fint og giver penge til samfundet. Lokalbefolkningen ved, det fører alt fra prostitution til narkotika med sig. Det underminerer på mange måder de lokale traditioner ikke mindst i Puntland, som går for at være en af de mest konservative dele af Somalia. Modstand fra lokalbefolkningerne er et vigtigt element i kampen mod pirateri.
RÆSON: Hvor stærk er TFG? Og i hvor høj grad kan de spille en afgørende rolle for stabiliteten af Somalia?
Friborg: Der er ikke nogen tvivl om, at TFG er utrolig svag. Jeg har arbejdet i mange konfliktlande, som Afghanistan og Liberia, og selv sammenlignet med de strukturer er Somalia ekstrem svag med hensyn til en administrativ kultur og med hensyn til institutioner, der fungerer på centralt niveau. Men samtidig er TFG regeringen i Somalia. Selvom den er meget svag og institutionerne er svage, er det den legitime repræsentant for Somalia. Der regionale regeringer i Puntland og Somaliland, men den overordnede kontakt er til TFG. Det er den formelle struktur, vi forholder os til. Regionale og vestlige aktører er blevet enige om det såkaldte roadmap. Altså den plan som skal pege frem et år fra nu. Den omhandler hvordan man får etableret stærkere institutioner og hvordan man får en stærkere centralregering. Omdrejningspunktet er at få lavet en forfatning for Somalia. Der er ingen tvivl om, at forfatningsprocessen bliver meget vanskelig, fordi dele af Somalia muligvis vil noget forskelligt. Derfor er det ikke nødvendigvis en meget stærk central struktur, man skal have. Det er måske et kompromis.
RÆSON: Hvad er det vigtigste at få på plads i Somalia?
Friborg: Et centralt element er sikkerhedssektorreformerne og opbygning af et retsvæsen. Det er vigtigt at få opbygget politistyrken og hæren i et samfund som Somalia, fordi det er nødvendigt for at øge den daglige sikkerhed for den almindelige befolkning. Men det er samtidig et indbygget dilemma, når man går ind og støtter miltæret og politiet, er der en risiko forbundet, fordi der pludselig er institutioner, der får uforholdsmæssig stor slagkraft, og vi kan helt kynisk kun håbe på de opfører sig som de skal. Det er en stor udfordring i Somalia, det er en udfordring i Liberia, og det er en udfordring i Afghanistan. Men det internationale samfund er blevet opmærksomme på, at det spiller en enorm stor rolle, at man tør engagere sig på det område, ellers bliver det meget svært at få løst den type konflikter.
RÆSON: Roadmappen er kun et år. Det er vel ikke nok til at få Somalia i stand til at retsforfølge og fængsle pirater, som den danske piratindsats ellers satser på?
Friborg: Der er en tendens til at se Somalia som et totalt anarki – det er ikke rigtigt. Der er mange svagheder, især i den centrale og sydlige del. Men selv der er mange aspekter af klanstrukturen intakt. Der er også dele af Somalia, for eksempel Somaliland og Puntland, hvor der er ting, der fungerer relativt godt. Der er en dagligdag, der fungerer. Det er ikke for at skabe et rosenrødt billede af, hvordan situationen er, men mere for at sige at i konfliktsituationer, hvorvidt det er Somalia eller Afghanistan eller andre steder, er der næsten altid nogle samfundsstrukturer som fortsat fungerer. Næsten uanset hvor slem situationen er. Man starter ikke helt fra bunden. Det, der er den kæmpe udfordring i Somalia, er selvfølgelig, at centralregeringen på mange måder er imploderet, og man skal hjælpe med at genopbygge en fornuftig central styring med nogle af sikkerhedsproblemerne i landet.
RÆSON: Hvad er det så man skal arbejde med? Er det de lokale strukturer?
Friborg: Det skal man. Man skal arbejde på forskellige niveauer. Både lokalt og centralt. Og det har vi faktisk også fra dansk side gjort igennem noget tid. Men det er klart, man er nødt til på den ene side bakke op om TFG og sørge for, at de får mulighed for at udføre deres arbejde. Og det er derfor, vi fra dansk side har støttet op om både TFG og AUs fredsbevarende mission, AMISOM [Den Afrikanske Unions militære styrke i Somalia, red.] Men det er selvfølgelig forskelligt, hvordan du kan gå ud at støtte på lokalt niveau, alt efter hvor du er i landet. Der er flere muligheder i Somaliland, som er et mere stabilt område, hvor der er en lokalregering, som har meget godt styr på tingene, og hvor der er mange folk som er vendt tilbage med gode uddannelser. Så vi kan gøre nogle ting i Somaliland, som vi ikke kan i Central- og Sydsomalia på nuværende tidspunkt.

Esben Larsen Mikkelsen (f. 1985) er RÆSON’s Afrikaredaktør. Han studerer journalistik på Danmarks Journalisthøjskole. Esben har senest boet og været freelancejournalist i Kampala, Uganda. Han har været praktikant hos CARE Danmark og skrevet til Aarhusvest.dk. ILLUSTRATION: Den vigtige somaliske havneby Bosaso i Puntland i nord (foto af DanielJGerstle).