18.11.2011

I debatten om efterretningstjenesters ansvarlighed i et demokratisk samfund bør svaret ikke per automatik være større parlamentarisk kontrol og mere åbenhed. Kontrollen skal være relevant og åbenhed skal tjene et specifikt formål om tillid og tryghed i befolkningen.

ANALYSE af Morten Hansen

Sager om overvågning og manglende sikkerhedsgodkendelse af Henrik Sass Larsen har aftvunget fornyet diskussion om efterretningsvirksomhed i Danmark. Således har chefjurist i den borgerlig-liberale tænketank CEPOS, Jacob Mchangama, med afsæt i disse sager, igen stillet krav om en styrket kontrol med de danske efterretningstjenester. På lignende vis mener tidligere operativ chef i Politiets Efterretningstjeneste (PET) Hans Jørgen Bonnichsen, at der er grundlag for at kigge PET efter i kortene. Debatten omkring demokratisk kontrol med efterretningstjenesterne er desværre typisk polariseret mellem dem, der anser efterretningsvirksomhed som et grundlæggende demokratisk problem, som krænker borgernes retssikkerhed, og dem, der mener, at efterretningsvirksomhed er en basal nødvendighed, og som samtidig prioriterer borgernes fysiske sikkerhed over deres retssikkerhed.

I virkeligheden er debattens kerne dog langt fra så simpel. Der er nemlig, som PET-kommissionen udtrykte det, tale om at finde en meget svær balance ”mellem på den ene side nødvendigheden af en vis hemmeligholdelse af efterretningstjenestens aktiviteter og på den anden side det demokratiske samfunds ønske om åbenhed og et ubehag ved regler, der svækker den enkeltes retssikkerhed.” En sådan balance beror først og fremmest på befolkningens tillid til tjenesterne, og det er i dette lys, at man f.eks. skal se justitsminister Morten Bødskovs seneste ønske om at lade et udvalg undersøge muligheden for større åbenhed i PET.

Men selvom der ikke er noget i vejen for en generel undersøgelse af mulighederne for øget åbenhed i efterretningstjenesterne, er der intet i Sass-sagen der tyder på, at vi i dag har behov for mere åbenhed og større demokratisk kontrol i forhold til PET. Sikkerhedsgodkendelse af ministerkandidater har nemlig mere med en statsministers konkrete vurdering at gøre end med PET’s arbejdsmetoder.

Efterretningstjenesternes demokratiske kontrol og åbenhed
For snart tredive år siden kom den anerkendte politolog og ekspert i demokratiske styreformer William Connolly med følgende udtalelse: ”Jeg foretrækker formentlig demokrati frem for kommunisme, kommunisme frem for døden og døden frem for langtrukken tortur af et demokratisk samfunds hemmelige agenter.” Det er nemlig ikke kun i totalitære systemer, der er en risiko for overtrædelse af basale menneskerettigheder. Der er derfor vigtige etiske og juridiske grunde til at diskutere efterretningstjenesters ansvarlighed i demokratier.

I et demokratisk samfund er efterretningstjenester ansvarlige over for de politiske beslutningstagere på den ene side og befolkningen på den anden. Historisk set har førstnævnte vejet tungest i Danmark. Men de senere år har man i stigende grad prioriteret ansvaret over for befolkningen ved at udbygge åbenheden i håbet om bl.a. at skabe større tillid. Alligevel er der den seneste tid rejst tvivl om den demokratiske kontrol af efterretningstjenesterne med henvisning til sagen om den manglende sikkerhedsgodkendelse af Henrik Sass Larsen. Der er dog intet, der peger på, at sagen ikke skulle have fulgt en nøje beskrevet og offentlig tilgængelig procedure for sikkerhedsgodkendelse.

Sikkerhedsgodkendelse afgøres af statsministeren
Proceduren for sikkerhedsgodkendelse af borgere baseres i dag på Statsministeriets Sikkerhedscirkulære (CIR nr. 204 af 07/12/2001). I cirkulærets §13 står der således, at det er styrelseschefen, der træffer afgørelsen om sikkerhedsgodkendelse af de ansatte på baggrund af en sikkerhedsundersøgelse foretaget af PET. I cirkulærets §14 defineres endvidere de forhold, som en sikkerhedsgodkendelse navnlig lægger vægt på, nemlig, at den pågældende ”1) har udvist ubestridt loyalitet og 2) har en sådan adfærd og karakter, herunder vaner, forbindelser og diskretion, at der ikke kan være tvivl om den pågældendes pålidelighed i forbindelse med håndtering af klassificerede informationer.”

Med andre ord tilfalder ansvaret for den manglende sikkerhedsgodkendelse af Henrik Sass Larsen styrelseschefen (på daværende tidspunkt kongelig undersøger og i dag statsminister), altså Helle Thorning-Schmidt og ikke PET, som eksempelvis juraprofessor Eva Smith har antydet. PET foretager en sikkerhedsundersøgelse, mens beslutningen alene hviler på statsministerens skuldre. Statsministeren havde endog været i sin fulde ret til at se bort fra konklusionerne fra PET’s sikkerhedsundersøgelse og fortsat sikkerhedsgodkende og udpege Henrik Sass Larsen som minister, hvilket i givet fald ikke ville have været første gang i historien.

Sagen giver hverken anledning til at fælde dom over statsministeren eller PET, såfremt ovennævnte procedure er fulgt. Med afsæt i denne sag er der derfor ikke noget grundlag for en udvidelse af den demokratiske kontrol af efterretningstjenesterne her i landet.

Overvågning af Henrik Sass Larsen
Selvom det sidste ord om Sass Larsens manglende sikkerhedsgodkendelse formentlig ikke er sagt, er sagen dog senest blevet overskygget af den overvågning, der skulle være fundet sted af selv samme politiker. Torsdag 10. november kunne TV2 således afsløre, at PET skulle have overvåget Henrik Sass Larsen i to måneder henover sommeren. Historien blev dog allerede dagen efter dementeret af tv-kanalen, efter PET’s chef Jacob Scharf samme morgen afviste at have gennemført ”overvågning rettet mod Henrik Sass Larsen.” I en sådan formulering efterlader ordet ”rettet” dog mulighed for fortolkning. Det er således sandsynligt, at PET har aflyttet Henrik Sass Larsen, men at denne aflytning ikke har fundet sted i forbindelse med en efterforskning af manden selv, men derimod som led i en efterforskning af en eller flere personer i hans omgangskreds. Det er netop den konklusion, Jacob Mchangama når frem til, med henvisning til Retsplejelovens §781 stk. 1.

Mens PET-chef Jacob Scharf ikke ønsker at uddybe, hvorvidt PET har aflyttet Henrik Sass Larsen eller ej, står dog klart, at det de har haft en retslig mulighed for. Og netop den principielle debat om overvågning af samfundets borgere, er langt mere relevant end den konkrete sag om en ministerkandidat.

Overvågning skaber tryghed i befolkningen
Terrorangrebene 11. september 2001 har accelereret både de finansielle ressourcer og de teknologiske muligheder for overvågning. Den offentlige debat om overvågning har typisk taget udgangspunkt i skræmmescenarier som George Orwells forestilling om et Big Brother-samfund med faktisk overvågning af lovlydige borgere. Den akademiske litteratur har i højere grad fokuseret på den franske filosof Michel Foucaults idéer om en panoptisk overvågning, hvor hypotetisk overvågning resulterer i en sindstilstand, hvor den enkelte borger til stadighed er tvunget til at agere ud fra en forudsætning om, at overvågning rent faktisk finder sted.

På trods af disse debatter tyder meget dog på, at overvågning skaber mere og ikke mindre tryghed blandt borgerne. Dette er senest dokumenteret i en undersøgelse initieret af PET. Undersøgelsen ”Sikkerhed og tryghed på befærdede steder” konkluderer således, at der blandt 2000 adspurgte personer er generel enighed om, at både synlige sikkerhedsforanstaltninger (såsom overvågningskameraer) og usynlige sikkerhedsforanstaltninger (såsom forebyggelsesinitiativer og oplysningskampagner, eksempelvis i forhold til radikalisering) skaber mere tryghed i samfundet. Undersøgelsen konkluderer desuden, at respondenterne fordeler sig ligeligt i tre kategorier, hvor 1/3 er ”myndighedssøgende” og sætter deres lid eksempelvis til efterretningstjenester, 1/3 er ”sikkerhedssøgende” og fokuserer på de fysiske sikkerhedstiltag, mens 1/3 er ”tolerancesøgende” med fokus på en bedre forståelse for baggrunden for truslen, samt en mere skeptisk holdning til efterretningstjenesternes overvågning.

Undersøgelsens konklusioner understreger således vigtigheden af at fortsætte det oplysnings- og forebyggende arbejde, der i dag kendetegner åbenheden i PET. Generelt kan man dog sige, at heller ikke sagen om den mulige overvågning af Henrik Sass Larsen synes at give anledning til at ændre praksis i forhold til kontrollen med efterretningstjenesterne.

Krav om større parlamentarisk kontrol med efterretningstjenesterne
Med udgangspunkt i en komparativ analyse af den retslige og parlamentariske kontrol af efterretningsvirksomhed i henholdsvis Storbritannien, USA og Norge, har CEPOS’ Jacob Mchangama argumenteret for en større grad af demokratisk kontrol med de danske efterretningstjenester. Men selvom Mchangama har en vigtig stemme i den offentlige debat omkring dette spørgsmål, bør man dog være særligt opmærksom på, at Mchangama kombinerer en række specifikke og kontekstbetingede kontrolinitiativer, som ikke nødvendigvis er forenelige. Denne eklektiske tilgang har til hensigt at indføre flest mulige af de kontrolformer, andre demokratier har valgt at underlægge deres efterretningstjenester, såsom love vedrørende rammerne for efterretningsvirksomhed, uafhængige kommissærer eller ombudsmandsfunktioner samt udvidede beføjelser hos de eksisterende kontrolinstanser med dertilhørende sekretariater m.m.

Det er langt fra sikkert, at samme initiativer ville være passende i en dansk sammenhæng. Det kan eksempelvis nævnes, at baggrunden for at prioritere en meget høj grad af kontrol fra Kongressen i USA, skal findes i det særlige topartisystem, der kendetegner det amerikanske politiske spektrum.

Parlamentarisk kontrol er ikke eneste løsning
De danske efterretningstjenester er ikke underlagt samme retslige eller parlamentariske kontrol som i Storbritannien, USA eller Norge. Dette er dog ikke ensbetydende med, at de unddrager sig effektiv demokratisk kontrol. Det betyder derimod, at det er regeringen, der primært forestår denne kontrol. Konsekvensen af en sådan model er, at regeringen er tvunget til at påtage sig et større ansvar for efterretningstjenesternes virke i Danmark. Det betyder endvidere, at efterretningstjenesterne selv må råbe ”vagt i gevær”, når deres synspunkter afviger nævneværdigt fra regeringens. Det er i den sammenhæng opmuntrende for vores tillid til efterretningstjenesterne, når den seneste efterretningsmæssige risikovurdering fra Forsvarets Efterretningstjeneste (FE) er mere kritisk i forhold til situationen i Afghanistan end regeringen. Vi skal nemlig altid, med efterretningseksperten Thomas L. Hughes’ ord, huske på, at de politiske beslutningstagere kan vælge at benytte efterretningstjenesterne som en fuld mand benytter en lygtepæl, til støtte og ikke belysning.

I sidste ende vil der være fordele og ulemper ved de forskellige modeller for demokratisk kontrol. Ved at styrke den retslige og parlamentariske kontrol, sikrer man sig formentlig bedre mod den misbrug af magten, som en hemmelig efterretningstjeneste i teorien åbner op for. Der er dog i Danmark intet, der i dag tyder på, at efterretningstjenesterne ikke opererer i overensstemmelse med gældende bestemmelser. Og i de historiske sager, der har sået tvivl om efterretningstjenesternes virke, tilfalder ansvaret i lige så høj grad de politiske beslutningstagere som embedsmændene i efterretningstjenesterne. Hvorvidt man vælger en demokratisk kontrolform, der enten favoriserer Folketinget eller regeringen, må således afhænge af en konkret vurdering. Denne vurdering bør frem for alt bero på, i hvilket omfang den foretrukne model skaber tillid og tryghed i befolkningen. Det er derfor afgørende, at den demokratiske kontrol af efterretningstjenesterne suppleres med en vis grad af åbenhed.

Åbenhed omkring efterretningsvirksomhed må dog ikke være for åbenhedens skyld. Det tjener ikke et relevant formål, at befolkningen ved så meget som muligt om efterretningstjenesternes aktiviteter. Åbenhed bør derimod søge at skabe tillid til efterretningstjenesters aktiviteter, samt at bidrage med generel oplysning om samfundstrusler og deres forebyggelse. På trods af de jævnlige opfordringer til at gøre op med efterretningstjenesternes angiveligt tilknappede facon, synes der dog i befolkningen generelt at være stor tiltro til de danske tjenester. Dette skal formentlig tillægges det oplysningsarbejde, som eksempelvis PET foretager. Dette arbejde har fået en af verdens førende terrorforskere Magnus Ranstorp til at karakterisere PET som nok verdens mest åbne efterretningstjeneste.

“If It Ain’t Broke, Don’t Fix It!”
De danske efterretningstjenester er i dag underlagt en demokratisk kontrol, der virker efter hensigten. Dette var også konklusionen på PET-kommissionens arbejde, der fandt, at PET både havde efterlevet regeringens og Folketingets retningslinjer. Ifølge PET-kommissionens afsluttende betragtninger fremstår PET ”ikke som en stat i staten, der handlede efter egne normer, men som en del af det danske statssystem og i det store hele underlagt de samme regler.” Endvidere har efterretningstjenesterne tilmed en grad af åbenhed, der skaber både tillid og tryghed i befolkningen. Hverken historisk set, eller med henvisning til den seneste tids sager om sikkerhedsgodkendelse og overvågning, er der sagligt belæg for at ændre den demokratiske kontrol af de danske efterretningstjenester. Konklusionen bør derfor, med den tidligere rådgiver i Carter-administrationen Bert Lances ord, være: ”If It Ain’t Broke, Don’t Fix It!”

Morten Hansen (f. 1975) er PhD-stipendiat ved Korea University i Seoul, hvor han forsker i nye tendenser inden for amerikansk efterretningsvirksomhed. Morten er bachelor i statskundskab fra Københavns Universitet, master i militærstrategiske studier fra S. Rajaratnam School of International Studies ved Nanyang Technological University i Singapore samt MBA fra Aarhus Universitet/Syddansk Universitet. ILLUSTRATION: PET’s chef Jacob Scharf.