19.06.2011

Fredag anbefalede et enigt Sikkerhedsråd Ban Ki-Moon til en anden periode som FN’s generalsekretær. Afstemningen var blevet udskudt en dag, fordi Cuba og en række andre latinamerikanske lande havde protesteret. Anbefalingen betyder, at FN’s Generalforsamling på tirsdag kan godkende udnævnelsen. RÆSON tegner et portræt af den sydkoreanske karrierediplomat, der nu fortsætter i spidsen for FN frem til 2017.

Af Thomas Damgaard, New York

Abidjan, Elfenbenskysten, marts 2011. Situationen er ude af kontrol. Alassane Outtaras tropper har gennem marts måned presset Gbagbo og hans støtter længere og længere tilbage. Elfenbenskystens største by danner scene for rendyrket borgerkrig. Tidligere præsident Laurent Gbagbo, der i december tabte præsidentvalget til Outtara, nægter fortsat at forlade posten. Begge udsteder de ordrer til deres militære styrker, der på brutal vis slagter modstanderen. ”FN udtrykte bekymring over situationen, men Sikkerhedsrådet fulgte ikke sine ord op med handlinger,” påpeger FN-analytikeren Richard Gowan. Den over 9.000 mand store FN’s fredsbevarende styrke syntes ude af stand til at løse situationen.

Konflikten i Elfenbenskysten er typisk for generalsekretær Ban-Ki Moons første embedsperiode. Manden, der overtog posten med løftet om at gøre en ende på kampene i Sudans Darfur-provins og havde klimaændringer som absolut topprioritet, har flere gange måtte se medlemslandenes støtte smuldre mellem sine fingre.

Det har i længere tid været kendt, at Ban Ki-Moon ønsker at forsætte som generalsekretær. I begyndelsen af juni annoncerede han på et pressemøde, at han officielt stiller op og fredag d.17. juni besluttede et enigt sikkerhedsråd at anbefale ham til endnu en periode.

”Det har været et kæmpe privilegium at lede denne storslåede organisation. Med medlemslandenes støtte vil jeg være dybt beæret over at tjene dem igen,” sagde Ban Ki-Moon på pressemødet.

 

Højt spil

Situationen i Elfenbenskysten er fastlåst. Men så sker der pludselig noget. 30. marts vedtager FN enstemmigt en resolution, der tillader magtanvendelse til beskyttelsen af civile. 1. april sender Ban Ki-Moon sin instruktion til FN-styrkerne om ”at tage alle nødvendige midler i brug”, og opfordrer ”Hr. Gbagbo til at træde tilbage, og med det samme give magten til den retmæssige vinder af valget præsident Ouattara. Dermed satsede FN alt: Gbagbo skulle fjernes fra magten. Alt andet ville være en fiasko.

”Bans hårde linje ove rfor Gbagbo var en politisk gambling. Det var tider, hvor det så ud til, at Gbagbo ville løbe af med sejren” siger Richard Gowan.

Satsningen lykkedes som bekendt. En kombination af styrker fra Frankrig og FN modsvarer i de efterfølgende dage angreb fra Gbagbo. 11.april kan franske styrker tage Gbagbo til fange, efter at have omringet hans sidste bastion, og Quattara kan flytte ind i præsidentpaladset.

FN, med Ban Ki-Moon i spidsen reagerede handlekraftigt og selvsikkert i Elfenbenskysten, trods den indledende tøven. Og med succes. Det har ellers ikke skortet på kritik af Ban Ki-Moon i løbet af hans embedsperiode. Blandt andet har den anerkendte FN-analytiker fra magasinet Foreign Policy James Traub været stærkt kritisk og i sommeren 2010 opfordret stormagterne til at forhindre, at Ban Ki-Moon gjorde mere skade på FN.

En del af den kritik, Ban Ki-Moon har modtaget, skyldes især kontrasten til forgængeren på posten, Kofi Annan, som mange iagttagere var begejstrede for. Seniorforsker ved den amerikanske tænketank Center for American Progress og forhenværende viceforsvarsminister under Reagan-regeringen Lawrence Korb beskriver forskellen:

”Ban Ki-Moon arbejder bag scenen, og holder en lav offentlig profil. Modsat satte Annan sin egen person i centrum, og var eksempelvis meget kritisk over for USA og Irak-krigen”.

Lektor ved Institut for Statskundskab, Peter Viggo Jakobsen, supplerer:”Ban Ki-Moon har en ’asiatisk’ tilgang til jobbet. Det vil sige, at han vægter det stille diplomati. Hans dårlige engelsk og anonyme medieoptræden har givet ham kælenavne som Ban Ki-Whom og Mr. Invisible”.

 

FN fik som ønsket

At Ban Ki-Moon og Kofi Annan har forvaltet jobbet på vidt forskellige måder er ikke svært at få øje på. De to generalsekretærer illustrerer en dualisme, der findes i generalsekretærposten. På den ene side som en ”general”, der er proaktiv og uafhængig, og på den anden side som en ”sekretær”, der forvalter stormagternes interesser.

”Stormagterne er normalt interesserede i at have en generalsekretær, der er mere sekretær end general og ikke kritiserer nogle af stormagterne,” siger Peter Viggo Jakobsen.

Derfor kan det ses som naturligt, at Ban Ki-Moon blev valgt som efterfølger til Kofi Annan, siger Richard Gowan:”Specielt Bush-regeringen, med daværende FN-ambassadør, John Bolton, i spidsen ønskede en mere afdæmpet og mindre uafhængig generalsekretær. Det havde de opbakning til i Sikkerhedsrådet.”

 

Mangel på resultater

Man kan se det lidt som et pendul. Efter en ”general” var det tid til en ”sekretær”. Hvis den analyse holder stik, var det givet, at FN ville vende tilbage til en mere mellemstatslig rolle under Ban Ki-Moon. Men kritik af hans indsats begyndte hurtigt at skyde frem. I sommeren 2009, halvvejs gennem embedsperioden, var kritikken særligt stærk. I et meget omtalt lækket notat fra den norske FN-ambassadør Mona Juul til det norske udenrigsministerium blev Ban Ki-Moon betegnet som ”svag, visionsløs, og eftergivende over for stormagterne.” Og tilsvarende negative vurderinger kunne på daværende tidspunkt læses i blandt andet Financial Times, The Economist, London Times og Foreign Policy.

Det er værd at bemærke, at en betydelig del af kritikken angiveligt er opstået som en direkte konsekvens af Ban Ki-Moons manglende lederevner, og ikke kun fordi han ikke er Kofi Annan. Både Richard Gowan og Peter Viggo Jakobsen peger således på, at Ban Ki-Moon har store mangler som personaleleder.

”Indadtil i organisationen opfattes han som tillukket i forhold til medarbejderne, der har hentet sine egne rådgivere ind,” påpeger Peter Viggo Jakobsen. Richard Gowan supplerer: ”Han har ikke inspireret til loyalitet blandt de ansatte i FN, og er efter sigende meget følsom overfor kritik i private fora”.

At Ban Ki-Moon ikke er nogen stor offentlig taler, bliver tit udlagt, som om han ikke har nogen visioner. Men det er ifølge Richard Gowan ikke en helt fair kritik:”Hvis man studerer de interview, han har givet, fremgår det, at han har stærke holdninger, eksempelvis til klimaforandringer.”

Èn ting er fremtoning, noget andet, og vigtigere, er resultater. Men her har kritikerne svært ved at se lyset. Især fremhæves Burma, Darfur og Sri Lanka som eksempler, hvor Ban Ki-Moon kunne have gjort meget mere, men ikke evnede, eller ikke ønskede, at sætte sig op mod stormagterne i sikkerhedsrådet.

Heller ikke kampen mod klimaforandringer, der har været Ban Ki-Moons højeste prioritet, har været en entydig succes. Richard Gowan fremhæver, at netop fordi Ban Ki-Moon havde investeret så meget i sagen, stillede resultatet fra COP-15 topmødet i København ham i et dårligt lys:”USA, Kina og Indien fik ham til at fremstå som en svag person,” siger Gowan.

Endelig har især menneskerettighedsorganisationer kritiseret Ban Ki-Moon for hans bløde tilgang til Kina. Han undlod eksempelvis at lykønske Liu Xiabao med Nobels fredspris i 2010, og stilheden i forhold til dette ømtålelige emne i forhold til Kina har fortsat frem til i dag.

 

Succeser har der også været

Umiddelbart synes eksemplet med Elfenbenskysten at give kritikerne svar på tiltale. Og det står ikke alene: ”Han har virket personligt påvirket af hele det arabiske forår – det minder ham om Sydkoreas overgang til demokrati,” påpeger Richard Gowan.

Libyen, hvor Sikkerhedsrådet gav tilladelse til anvendelse af militær magt til beskyttelsen af civile, og de folkelige protester i Egypten, hvor Ban KI-Moon opfordrede præsident Mubarak til at efterkomme demonstranternes krav og modtog kritik herfor fra russiske, kinesiske og egyptiske diplomater, samt en fastholdt udtalt kritisk linje over for Syrien, er tre tydelige eksempler.

Richard Gowan mener, at den stærke handling fra FN i begge tilfælde kom som en stor overraskelse for kritikerne: ”Det har virkelig været en forbløffende kursændring,” siger han.

Flere uafhængige kilder i FN-systemet bekræfter over for RÆSON denne opfattelse af, at Ban Ki-Moon den seneste tid er trådt i karakter.

Peter Viggo Jakobsen mener dog ikke, at Ban Ki-Moon kan tage æren for FN’s styrkede fremtoning på det seneste: ”Det er vigtigt at være realistisk, i forhold til hvilke muligheder FN’s generalsekretær har for at påvirke verdens gang. Ved COP-15 er det forkert at give Ban Ki-Moon skylden for, at Kina og USA ikke ønskede en aftale. På samme måde er de seneste succeser heller ikke Ban Ki-Moons fortjeneste.”

Og situationen omkring Syrien giver måske opbakning til dette synspunkt. Storbritannien og Frankrig har, med opbakningen fra Tyskland og Portugal, forberedt et udkast til en sikkerhedsresolution, der fordømmer Syriens ”systematiske overtrædelser af menneskerettighederne” og kræver en tilbundsgående undersøgelse af begivenhederne. Det har imidlertid mødt modstand fra Kina og Rusland, der i Sikkerhedsrådet bakkes op af Libanon, Indien, Sydafrika og Brasilien. Sydafrikas præsident Jakob Zuma forklarede for nylig situationen for det sydafrikanske parlament:

”Vi mener klart, at resolutionen (i Libyen, red.) bliver brugt som undskyldning for regimeændring, politiske snigmord og udenlandsk militær besættelse”.

Man ønsker ikke at se det samme ske i Syrien. Frankrigs udenrigsminister Alain Juppé har fortalt, hvordan de diplomatiske kræfter er sat ind på at overbevise især Sydafrika og Brasilien om at stemme for en resolution.

Diskussionen om generalsekretærens betydning illustrerer, at perspektivet er et helt centralt punkt, når snakken falder på øverste chef. På den ene side: Ban Ki-Moon kan ikke bebrejdes for manglen på resultater. FNs generalsekretær er i hænderne på sikkerhedsrådet, og har begrænsede muligheder for at påvirke verdens gang. På den anden side: Ban Ki-Moon kan bebrejdes for manglen på resultater. Som FNs generalsekretær har han muligheden for at være proaktiv og sætte dagsorden, og kunne have været mindre eftergivende over for stormagterne i sikkerhedsrådet.

 

Både general og sekretær

Det er FN’s 192 medlemmer af generalforsamlingen, der udpeger generalsekretæren på baggrund af en anbefaling fra de 15 stater i Sikkerhedsrådet. Der eksisterer ingen formelle kriterier for, hvem der kan blive valgt som generalsekretær, og hvor mange perioder personen kan sidde. Derimod er der en række uformelle normer: Ingen kandidat vil blive foreslået med mindre alle de fem permanente medlemmer af Sikkerhedsrådet bakker op, generalsekretæren kommer som regel fra et lille eller mellemstort neutralt land, er karrierediplomat, og sidder ikke mere end to perioder.

Jobbet som FN’s Generalsekretær befinder sig i et skisma. På den ene side er generalsekretæren formelt chef for FN’s sekretariat. Det er denne ”sekretær”-rolle der er fremhævet mest tydeligt i FN’s Charter. På den anden side har dette ikke forhindret FN’s hidtidige generalsekretærer i at spille en vigtig rolle i globale spørgsmål, og de facto fungerer generalsekretæren som talsperson og leder af FN. Dette illustreres blandt andet gennem generalsekretærens mulighed for bringe sager, der vurderes at true den internationale fred og sikkerhed, til Sikkerhedsrådet. Det er denne proaktive ”general”-rolle, der, flere år før FN blev stiftet, fik Franklin D. Roosevelt, til at forstille sig FN’s generalsekretær som en ”verdensmoderator”.

De 8 forskellige generalsekretærer til dato, har lagt vægten mellem rollen som ”sekretær” og ”general” meget forskelligt, uden at der nødvendigvis er en sammenhæng mellem ledelsesstil og opnåede resultater. Et par eksempler kan fremhæves.

FN’s anden og syvende generalsekretær, Dag Hammerskjöld (1953-1961) og Kofi Annan (1996-2007) fra henholdsvis Sverige og Ghana, betragtes som dem, der har været mest proaktive, og begge har de modtaget Nobels Fredspris. Dag Hammerskjöld, som John F. Kennedy kaldte århundredets største statsmand, er især kendt for sin aktive rolle i den daværende konflikt i Congo, mens Kofi Annan især vil blive husket for sin aktive modstand mod den amerikansk-ledede invasion af Irak. I den modsatte ende af spektret findes mere anonyme og mindre fremtrædende generalsekretærer som østrigeren Kurt Waldheim (1972-1981) og peruaneren Javier Pérez de Cuellar (1982-1991).

 

Derfor bliver Ban Ki-Moon genvalgt

Ban-Ki Moon er blevet betegnet som en fuldendt diplomat. Han har en bachelorgrad i International Politik fra Seoul National University og en kandidatgrad i Offentlig Administration fra Kennedy School of Government, Harvard University. Han er tidligere underigs- og handelsminister i Sydkorea, og har været udstationeret i bl.a. New Delhi, Washington og Wien. Samtidig er han en FN-insider og har blandt flere FN-relaterede stillinger været førstesekretær på Sydkoreas mission. Han er desuden den anden generalsekretær fra Asien. Den første var U Thant (Myanmar), der sad på posten fra 1961-1971.

Ban Ki-Moon er blevet nævnt som præsidentkandidat i Sydkorea I 2012, men har udtrykt stor utilfredshed med at blive nævnt i en nationalpolitisk sammenhæng. Han har flere gange slået fast, at han ikke har intentioner om at stille op til valget.

Ban Ki-Moon var, og er, den eneste kandidat til posten, og derfor kommer hans genvalg ikke som nogen overraskelse. Selvom der opstod lidt dramatik i sidste øjeblik. Det var planlagt, at FNs sikkerhedsråd torsdag skulle stemme om anbefalingen af Ban Ki-Moon, men afstemningen måtte udskydes, da Cuba med sin modstand forhindrede den Latinamerikanske og Caribiske gruppe i at anbefale et genvalg. Cuba er det eneste land der har udtalt sin kritik, men nyhedsbureauet Reuters rapporterede, at flere latinamerikanske lande støtter de cubanske bekymringer.

Men dette er kun støj der ikke forstyrrer det større billede. Ban Ki-Moon får en anden valgperiode, og det er primært på grund af manglende modstand fra de permanente medlemmer i Sikkerhedsrådet ser(Frankrig, Kina, Rusland, Storbritannien og USA), mener Peter Viggo Jakobsen.

”Der er ikke noget der tyder på, at nogle af de permanente medlemmer har noget særligt imod Ban Ki-Moon”, siger han.

Richard Gowan er enig, og mener, at den anden periode som generalsekretær har været sikret i lang tid: ”Både USA og Kina har konkluderet, at han er en generalsekretær, der ikke giver de store problemer”. Samtidig har hans indsats i forhold til især Libyen og Elfenbenskysten lukket for noget af kritikken fra medierne og internt fra hans eget sekretariat”, siger han.

Frankrig og Storbritannien synes også fint tilfredse, især med den seneste prioritering af princippet om Responsibility to Protect, , R2P (ansvar for at beskytte civile, red.), mens Rusland har overkommet deres utilfredshed med Ban Ki-Moons udtalte støtte til Kosovos uafhængighed fra Serbien tilbage i 2008. Og som en kilde i FN-systemet slår fast overfor RÆSON: Det er en udbredt opfattelse, fra især Kina, at det er Asiens tur til at have generalsekretærposten. Hvis Ban Ki-Moon ikke skal fortsætte, skal der efter alt sandsynlighed findes en anden kandidat fra Asien, og det er svært, at se nogle oplagte alternativer.

Samtidig er det nærmere reglen end undtagelsen, at generalsekretæren sidder to perioder. Kun Boutros Boutros-Ghali har måttet nøjes med en enkelt periode. USA modsatte sig Boutros-Ghalis genvalg i 1996, officielt fordi han havde mislykkedes med at gennemføre interne reformer af FN. Uofficielt er det veldokumenteret, at USA opfattede Boutros-Ghali som en torn i siden. Sovjetunionen blokerede for genvælgelsen af FN’s første generalsekretær, nordmanden Trygvie Lie, i 1951. USA erklærede at ville nedlægge veto mod alle andre end Lie, og det endte med en forlængelse på tre år gennem en ekstraordinær resolution i Sikkerhedsrådet.

 

USA er begejstrede

Især USA synes i øjeblikket begejstrede for Ban Ki-Moon, der har vist sig som en af de mest pro-amerikanske generalsekretærer i FNs historie. Lækkede dokumenter fra Wikileaks illustrerer dette med al tydelighed. Formet af Korea-krigen, hvor Ban Ki-Moon og hans familie blev tvunget til at flygte efter Nordkoreas invasion, tilhører han en generation af sydkoreanere med stor sympati for USA og USA som stormagt.

I de lækkede dokumenter kan man læse, at Obamas team som udgangspunkt var skeptiske overfor Ban Ki-Moon: Han var for meget sekretær og for lidt den diplomatiske, moralske og politiske general FN havde brug for. Men det lykkedes for ham at sikre opbakning fra USA ved at fokusere på flere af de emner, der var og er vigtige for Obama administrationen. Ban Ki-Moon stoppede eksempelvis, efter pres fra USA’s FN ambassadør, Susan Rice, en tilbundsgående undersøgelse af Israels invasion af Gaza-striben i 2008-2009, og han har været relativ stærk i sin kritik af Irans præsident Ahmadinejad.

FN’s relativt stærke rolle i Elfenbenskysten og i forbindelse med det arabiske forår passer desuden som fod i hose med Obamas udenrigspolitiske tænkning. I sin tale om Libyen den 29. marts 2011 forklarede Obama, at der er tilfælde, hvor intervention, og derved indblanding i en stats indre anliggender, kan retfærdiggøres. Med andre ord: Responsibility to Protect. Det var netop behovet for beskyttelse af civilbefolkningen, der fik FN til at agere i forhold til Elfenbenskysten og Libyen. Frankrig og Storbritannien har samme holdning.

Dette har fået især Kina og Rusland til at rynke lidt på næsen, idet de to lande betragter princippet om ingen indblanding i interne affærer som vigtigere end R2P. Men det har altså ikke påvirket deres støtte til, at Ban Ki-Moons kan fortsætte som generalsekretær.

På tirsdag skal FN’s generalforsamling formelt godkende en anden periode til Ban Ki-Moon, men slutresultatet er allerede kendt. Den 31. december i år udløber første periode, og fra 1.januar 2012 kan Ban Ki-Moon indlede sin anden femårige periode som generalsekretær for FN. Langt fra alle er tilfredse, men i FN er det Sikkerhedsrådet og de fem permanente medlemmer, der bestemmer.

Thomas Damgaard (f. 1984) er stud.scient.pol ved Københavns Universitet og for tiden i praktik i FN i New York. Thomas er tidligere student i Udenrigsministeriet, Forsvarsminsteriet og ved den Danske ambassade i Moskva.

Foto: Mark Garten, GN