16.09.2010

FN’s gennemslagskraft er ringere end nogensinde før. På mandag samles næsten alle verdens ledere i FN’s falmede og nedslidte hovedkvarter i New York. Blandt iagttagere, der kender organisationen, er der stor uenighed: Skal FN være mere ydmyg eller mere ambitiøs? RÆSONs Johanne Hesseldahl rapporterer fra korridorerne.

NEW YORK. Johanne Hesseldahl Larsen for RÆSON:

Den amerikanske filosof Francis Fukuyama erklærede allerede inden Murens fald i 1989 at vi ikke blot var vidner til afslutningen på en Kold Krig, men også ”the end of history as such”: Demokratiet, med de Forenede Nationer som den ultimative leder, blev udråbt til at være vogter af verdensfreden og det var en udpræget opfattelse, at vi aldrig igen skulle opleve krig. Det var i starten af halvfemserne. Siden er de fundamentale afstande mellem rige og fattige, nord og syd og øst og vest ikke blevet mindre. FN står i dag konfronteret med problemstillinger, ingen dengang forestillede sig.
       Sarbuland Khan, mangeårig karrierediplomat i FN og tidligere rådgiver for Kofi Annan, siger: “Der har været flere konflikter og mere usikkerhed i verden efter den Kolde Krig end før. FN har en fornyet rolle i verden i dag, med endnu flere udfordringer; klimaforandringer, terrorisme, og nye magter, der udfordrer gamle magters position. I hele det her nye scenarium er situationen meget mere kompleks end den var i løbet af den Kolde Krig. FN bliver nødt til at være kreativ for at kunne svare på den her nye udfordring”. Han tilføjer utålmodigt ”Og vi skal i gang nu – det er allerede næsten for sent”.
       IMF’s FN repræsentant Elliott Harris mener derimod, at FN bør vise ydmyghed. Erkende sin rolle som en vejledende organisation og så specialisere sig i at udfylde den rolle: ”FN har aldrig haft succes med at gennemtrumfe noget globalt. Der er en indbygget modstand blandt medlemsstaterne, men FN er derimod fantastisk god til at skabe overordnede fælles mål, og det bør de koncentrere sig om,” siger Elliott Harris.
       I næste uge, fra mandag d. 20 til onsdag d.22. september, kommer stort set alle verdens politiske ledere til FNs hovedkvarter for at deltage i det første møde efter åbningen af generalforsamlingen. Luften er tyk af muligheder og forventninger. Mødet afholdes i den flotte ikon-bygning tegnet af Le Corbusier. Hovedkvarteret ligger smukt ved bredden af East River i New York, men tiden har efterladt alvorlige ridser i idyllen. Hvor der før hang et stort forgyldt FN-banner, er der nu en stor plamage efter en vandskade. Faktisk er hele det gamle hovedkvarter så medtaget af alder, at medarbejderne er flyttet i midlertidige barakker og lejet ind i kontorer spredt rundt i Midtown. Alligevel skal næste uges topmøde afholdes i den gamle generalforsamlingssal.
       Bygningen er blevet et symbol på hvor slidt FN synes, en joke de ansatte har svært ved ikke at kommentere. Men sandheden er værre: mens restaureringen af de gamle bygninger er i gang, har renoveringen af organisationens anseelse længere udsigter.

Vejen til 2015-målene, og vejen videre derfra
Fra Danmark sender vi hele fem ministre med statsminister Lars Løkke Rasmusssen i spidsen. De skal deltage i generalforsamlingens åbning og topmødet om 2015-målene eller Millennium Development Goals (MGDs). Danmark spiller en nøglerolle på dette møde, da den danske FN-ambassadør Carsten Staur skal lede forhandlingerne om en sluterklæring sammen med sin kollega fra Senegal. For nu skal verdens ledere gøre status for 2015-målene. I 2000 forpligtede næsten alle nationer sig på at indgå i et globalt partnerskab om blandt andet at halvere fattigdom og sult, opnå grundskoleuddannelse til alle, udradere HIV og AIDS og sikre et bæredygtigt miljø inden 2015. Nu er der kun fire år og fire måneder tilbage inden 2015, og FNs seneste rapport viser meget skæve fremskridt. I store træk klarer Asien sig godt, mens Afrika er håbløst langt fra målene. Så langt at enhver selv uden et lyseblåt FN ID-kort kan se, at målene ikke kan nås før deadline.
       Sarbuland Khan var med helt tæt på Kofi Annan, da målene blev skabt. Selvom han ser opmærksomheden om målene som en af FNs største nylige succeser, så forudser han alligevel at de kan spænde ben for institutionen.
       Hvad gør vi i 2015 hvis vi ikke har nået målene? Hvad er så FNs projekt? ”Jeg har spurgt præcis det samme gang på gang til møder med generalsekretæren, og med Sha [undergeneralsekretær Sha Zukang, red.] da jeg stadig arbejdede der. Vi bør tænke længere end MGDs før 2015. Hvad skal FN gøre efter det? Det er under 5 år til,” siger Sarbuland Khan.
       Hvad svarede de dig? ”Ingen ville lytte, jeg har prøvet alt, men ingen vil lytte. Alle sidder fast i andre store problemer, klimaforandringer, 2015-mål, atomnedrustning, kønsspørgsmål – alt det er også meget vigtigt. Men en af FNs vigtigste opgaver er at kunne tænke langsigtet og identificere fremtidige problemer, som endnu ikke er på dagsordenen. Det gør FN ikke nok, og det kommer dem til skade i 2015”.
       Khan ser 2015-målene som noget unikt: at FN for første gang har skabt opmærksomhed om ellers ignorerede problemer og defineret et samlet mål for hele verden. ”Bill Gates siger, at han vil støtte 2015-målene og det samme gør hele det civile samfund. Det er noget nyt, som aldrig er sket før. Udfordringen er så bare at bruge den her opmærksomhed til at skabe virkelig forandring i verden. Det er den sande udfordring.” Danske Carsten Staur har tidligere udtalt, at han er optimistisk, men at det at nå målene kræver ”implementering, implementering, implementering.”
       Det er netop her FN ofte kommer til kort, blandt andet fordi organisationen ikke kan mobilisere reel opbakning fra regeringer og fordi FN fortsat er involveret i flere og flere spørgsmål. Elliott Harris mener FN ’smører sig selv for tyndt på [spreading itself too thin]: ifølge ham er omkring 70 % af FN mandskab optaget af projekter/ områder, hvor det ikke oprindeligt var meningen, at FN skulle agere. Og sjældent med imponerende resultater. ”FN vedtager resolution efter resolution. Men de kommer ikke videre fra New York, de bliver ikke en del af landenes finansielle dagsorden ude i verden. Der er i den grad et misforhold her og det er fordi det meste, der foregår i FN, er på frivillig basis. Der er ikke nogen sanktioner [for de lande der ikke følger FN’s råd],” siger Elliott Harris.
       Sarbuland Khan mener ikke, løsningen på problemet er at være mindre ambitiøs:
       ”Svaret er ikke at forlade nogle problemer, fordi vi ikke kan overskue dem. Svaret er at finde kreative måder at håndtere dem på, via alternative kanaler. FN behøver ikke være leder i alt, FN behøver ikke køre hele bureaukratimaskineriet, lave analyser, skrive rapporter, eller præsentere forslag til regeringer hele tiden. Problemerne er alle forskellige og kan håndteres via forskellige kanaler – fx ved at opbygge flere partnerskaber med relevante instanser. Det er noget man slet ikke gør nok i FN. Lidt, men slet ikke nok”

Hvad FN kunne lære af OECD og Amnesty?
Khans opfordring lyder altså: at FN behandler hver udfordring forskelligt og bliver bedre til at uddelegere dele af arbejdet til sine underafdelinger og kvalificerede NGO’er. Han nævner FNs afvæbningsprogram som et eksempel på at FN har brugt ubegribeligt mange ressourcer, men nærmest ingen succes har haft. Det bliver sjældent nævnt i offentligheden, men helt siden FNs stiftelse i 1945 har afdelingen for afvæbning hvert år udgivet rapporter, analyser og indgået traktater, for at sikre atomafvæbning og forhindre spredning af andre farlige våben. Men situationen er kun blevet værre. ”FN er ikke kommet med nogen løsning overhovedet. Ingen taler om det. Men der er brugt oceaner af tid, ressourcer. Frustrationer er blevet genereret. Ledere og organisationer kommer og taler om alt det de vil gøre, og lige bagefter gør de noget helt andet,” siger Sarbuland Khan.
       Afvæbning er et eksempel på hvordan medlemslandene har gode intentioner, skriver under på diverse aftaler, men undgår at overholde en eneste. FN har ikke mange muligheder for at sanktionere medlemslandene. Ikke engang hænge landene ud i offentligheden – det vil medlemsstaterne ikke tillade. Hvor det netop er muligheden for at give karakterer til et land, der har gjort OECD til en organisation med gennemslagskraft.
       Sarbuland Khan mener FN mangler muligheden for hænge medlemslande ud, når de ikke overholder aftaler. Han foreslår, at man stifter en uafhængig gruppe af eksperter, der skal udtale kritik af medlemsstaterne til medierne og dermed være med til at holde medlemmerne fast på deres forpligtelser – ligesom Amnesty International overser regeringers overtrædelser af menneskerettighederne. ”Der findes ingen, der overvåger hvordan FN medlemmerne opfører sig. Ingen! Der er den internationale domstol, men hvad med medlemsstaters etik? Hvad med overholdelse af løfter fra medlemsstater? Ingen holder øje med det. Bør det ikke være nemt?”
       Elliott Harris ser en sådan instans som urealistisk og ikke særlig konstruktiv. Han mener i stedet, at FN skal erkende sin rolle som en normativ, vejledende organisation og så lade implementeringen være op til specialiserede institutioner. ”FN har været mest succesfuld globalt i de normative spørgsmål. De har været gode til at skabe enighed om store fælles mål vi bør nå, fx 2015-målene. Vi ville ikke tale om klimaforandringer som vi gør i dag, hvis ikke det havde været for FN. Det er medlemslandenes ansvar, at FN ikke er tilstrækkeligt udstyret til at implementere noget, og jeg tror det er fordi medlemslandene ikke vil have det. Medlemslandene skal tænke over hvad de vil have fra FN,” siger Elliott Harris.

FN vs. G20
Det er netop medlemsstaterne, der er ansvarlige for implementeringen, men lysten til reelt at afgive suverænitet er meget begrænset. Aller tydeligst mærker FN det på pengene. Mangel på engagement bliver til mangel på betaling af kontingent. Et af de medlemslande, der slækker med betalingen, er USA. Siden 1985 har den amerikanske kongres nægtet at betale kontingent. I 1999 satte FN USA’s kontingent ned fra 25% til 22% af det samlede budget i håb om at få flere af midlerne ind, men i 2005 skyldte USA stadig $1.246 milliarder dollars. USA’s udeblivende betalinger er et tydeligt eksempel på, at medlemslandene misligholder det FN-charter, de har underskrevet og forpligtet sig til.
       Men overraskende nok siger flere centralt ansatte i FN, at der faktisk ikke er brug for flere penge, men derimod bedre og mere effektiv brug af de midler, organisationen allerede råder over. Det er en udbredt erkendelse, at FN-systemet er opbygget meget gammeldags og bureaukratisk. I 2008 skrev the Washington Post, at FNs administration hvert år koster 2,5 milliarder dollars eller 14,6 milliarder kroner.
       Georg Kell, senior officer for tidligere generalsekretær Kofi Annan og i dag leder af The Global Compact [FNs strategi for at få private virksomheder til at adoptere bæreygtighed og social ansvarlighed, red.], bekræfter, at det ikke handler om midler, men om at medlemslandende sætter sig ned og beslutter, hvad de vil med FN:
       “FN-institutionen er fantastisk og samtidig så svær, fordi ingen vil afgive nogen suverænitet og heller ikke definere FNs virkelige formål. Jeg mener, det er på tide, at medlemslandene for alvor gennemfører de reformer, der letter organisationen og giver FN en klar rolle,” siger Georg Kell.
       Han oplever, hvordan medlemslandene i stigende grad benytter sig af mindre specialiserede forsamlinger. G20 er blevet stedet, hvor alle de vigtigste globale økonomiske og finansielle beslutninger bliver taget. Ikke kun for de 20 lande, der sidder med ved bordet, men for hele verden. Hvorfor foregår det ikke i FN-regi? Hver eneste G20-land er også medlem af FN, og alligevel er det ikke den platform landene ønsker at benytte sig af.
       ”FN bliver nødt til at gentænke sin rolle – organisationen skal simpelthen finde ud af det nu. Ellers udvisker FN sin egen relevans,” fremhæver Georg Kell.
       Elliott Harris mener, at medlemslandene har mistet lysten til at bruge FN som platform delvist fordi nationerne ikke føler, at FN varetager deres interesser. ”Der er opstået en fælles opfattelse af, at FN er vogter for de skrøbelige post-koldkrigs staters interesser – dem der er absolut i nød. Den diskurs har 2015-målene været med til at skabe. Og det er et stort problem, fordi det er bliver sværere at mobilisere hele verden bag en samlet ide. De lande der klarer sig middelgodt føler sig overset til fordel for de absolut fattigste. FN bliver et offer af sin egen succes,” siger Elliott Harris.

Ban Ki-Moon – embedsmændenes embedsmand
Den første generalsekretær i FN, Trygve Lie, sagde til sin efterfølger Dag Hammarskjöld: ”You are about to take over the most impossible job on earth”. Den nuværende generalsekretær, Ban Ki-Moon skal ikke alene løfte arven efter den populære Kofi Annan, men også vinde verdens opbakning og håndtere en stadig stigende mængde af globale problemstillinger.
       The Economist listede ved hans indtrædelse i 2006 de vigtigste udfordringer: udbredelsen af atomvåben i Iran og Nordkorea, det blødende sår i Darfur, konflikten i Mellemøsten, spredning af HIV og AIDS, eskalering af international terrorisme og masseødelæggelsesvåben. Samtidig overtog den nye generalsekretær med Kofi Annans ambitiøse forsøg på at reformere FN.
       Under Ban Ki-Moons ledelse er det hverken FN at kontrollere Irans atomvåbenprogram eller dæmme op om konflikten i Mellemøsten. Der er indsat flere fredsstyrker i Darfur, men uden konkrete resultater. Det er lykkedes Ban Ki-Moon at gennemføre ganske små reformer af FN, men langt fra noget i nærheden af det, Annan satte i gang. Faktisk beskylder flere medarbejdere ham for at sætte udviklingen i stå.
       Samtidig møder generalsekretæren nu også i stigende grad personlig kritik fra sine nærmeste ansatte. Senest er et top-hemmeligt dokument blevet lækket til The Associated Press. Her beskriver Ban Ki-Moons chef for interne undersøgelser, Inga-Britt Ahlenius, hvordan generalsekretæren er mere optaget af at styre pressen end at få vigtige informationer om mulige lovbrud ud til myndighederne. Hun beskylder ham for at være skyld i at FN er på vej til at ”forsvinde i ligegyldighed”. Hun kritiserer ikke bare Bans person, men beskriver hvordan han fører FN-institutionen længere og længere ud i skoven. Hun mener, han er ekstremt optaget af hemmeligholdelse og af at ville have kontrol med al intern efterforskning i FN-systemet.
       Den internationale pressestab i FN har fokuseret meget på sagen. Og på et pressemøde d. 9. august kom denne diskussion endnu en gang til at fylde meget. En presset Ban Ki-Moon fremhævede næsten undskyldende, at han blot loyalt forsøgte at forfølge de eksisterende problemstillinger.
       Sidste år mødte generalsekretæren en lignende kritik fra Norges tidligere FN- ambassadør Mona Juul. Et internt dokument blev lækket til den norske avis Aftenposten, hvor hun beskyldte Ban Ki-Moon for at være en svag leder uden karisma, som kommer med urimelige udbrud over for sine ansatte. Bans svar var dengang at han så sig selv som en stille og effektiv leder i mange spørgsmål. I rapporten skriver Mona Juul; ”på et tidspunkt hvor løsninger fra FN og dets afdelinger er vigtigere og mere nødvendige end nogensinde før for at løse vores globale konflikter, så glimrer Ban og FN ved deres fravær.”
       Og lige netop hér ligger Ban Ki-Moons måske største problem: Han gør hvad han skal, men han er, som Mona Juul skriver, blottet for politiske visioner og ambitioner. Han er embedsmændenes embedsmand, ikke en større politiske profil, der kan drive organisationen fremad og gøre FN til en moderne og effektiv spiller i globale anliggender.
       Som Sarbuland Khan pointerer: ”Generalsekretæren skal være verdens bevidsthed. Kofi Annan gjorde det meget bedre, og Mr. Dag Hammerskjold spillede sin rolle meget mere kraftfuldt.”

Det enestående FN
I gangene i den nedslidte FN-bygning, her på international jord midt i New York, står den ene montre efter den andet med guldbelagte gaver fra medlemslandende. FN har gennem tiderne fået alt fra japanske fredsklokker til en buste af den polske astronom Kopernikus. Man kan mærke historien. Men får Fukuyama ret, eller er det på tide at FN selv placeres på hylderne ved siden af de andre forkromede antikviteter fra fortiden? Hvorvidt det er generalsekretærens manglende gennemslagskraft, medlemsstaternes modstand eller en indbygget FN-træghed, så er det klart for alle, man taler med i og uden for FN-systemet, at FN trænger til fornyelse og til at blive støvet af.
       Trods sin kritik minder Sarbuland Khan dog om, at FN er den eneste platform hele menneskeheden har samlet sig om: ”FN har stadig troværdighed på trods af al kritikken. Og organisationen rummer stadig det bedste bud på fred på jorden, mennesket nogensinde er kommet op med – på trods af at FN er bureaukratisk, fuld af fejl og problemer. Vi har ikke noget alternativ. Det er ikke andre institutioner, hvor alle 192 ledere og nationer møder op. Det er fordi, der er folk i verden som synes at FN ER stedet hvor vi skal løse verdens problemer”.

Sarbuland Khan er fra Pakistan og har været ansat i FN i 24 år, som både leder af økonomiske og sociale anliggender, rådgiver for Kofi Annan og undergeneralsekretæren Sha Zukang og stifter af FNs informations og kommunikations teknologiske gruppe, ICT. I dag er han trådt ud af FNs centrale embeder og fungerer som koordinator for den Globale Alliance for ICT og Udvikling.

Elliott Harris er fra Trinidad og startede sin karriere i IMF som ekspert i afrikanske anliggender og ledte IMF forhandlinger med flere afrikanske lande med særligt fokus på 2015-målene. I dag er han repræsentant i FN for IMF.

Georg Kell er fra Tyskland og startede sin karriere i FN i Geneve, blev iden leder for UNCTAD, FNs handels og udviklingsarbejde. I 1997 blev han ansat ved Kofi Annans kontor som ansvarlig for forholdet til den private sektor. Siden 2000 har han været leder af FNs samarbejde med private virksomheder, The Global Compact.

_____

Johanne Hesseldahl Larsen er uddannet journalist fra Syddansk Universitet, studerer i øjeblikket en Master i International Politik ved New School i New York. Har tidligere arbejdet ved FNs presseafdeling med fokus på 2015-målene og FNs brug af sociale medier. Ekspertiser: Amerikansk politik, Internettet, FN.
johannelar@hotmail.com