17.11.2010

Anders Fogh Rasmussens nøje forberedte nye strategiske koncept for NATO har det seneste år pludselig stået overfor en uventet fjende: de 200 sidste amerikanske atombomber på europæisk jord. Anledningen var et pludseligt tysk krav om at få bomberne fjernet. Det ville skabe uro – for amerikanske bomber i europæisk varetægt er stadig det centrale bevis på alliancens solidaritet i en verden, hvor den har vanskeligt ved at retfærdiggøre sin eksistens.
     Generalsekretærens plan: at lade bomberne forsvinde i diskretion og i stedet forene USA og Europa i sikkerhed under et nyt fælles Missilskjold.

Af Trine Flockhart

NATO står overfor at skulle vedtage et nyt strategisk koncept – et dokument, som skitserer den aktuelle geopolitiske situation og angiver de grundlæggende retningslinjer for NATOs strategi, rolle og militære kapabiliteter [udrustning: våben, fly- og skibstyper, soldaterantal og -type, red.]. Selvom det nye strategiske koncept er NATOs syvende af slagsen, er der tale om en stor begivenhed, som på ingen måde kan anses for at være en rutinebeslutning. Derfor har forberedelserne da også været en af Anders Fogh Rasmussens absolutte hovedopgaver, siden han tiltrådte posten som generalsekretær i august 2009. Der er blevet arbejdet målrettet for, at det nye strategiske koncept ikke alene skal kunne puste nyt liv i den noget pressede forsvarsalliance, men også kunne vedtages i enighed på NATOs topmøde i Lissabon d. 19-20. november. Der er imidlertid meget, der tyder på, at processen ikke helt har kørt efter den berømte ”drejebog”. Til gengæld har Fogh Rasmussen alligevel formået at skifte spor og nu anvender en køreplan, der foreskriver en diskret men målrettet vej mod helt fundamentale forandringer i NATO. Hvor fx kan nævnes planen om, at alliancen skal opbygge et missilforsvar til at beskytte Europa (og Rusland) mod missilangreb fra eventuelle nye uregerlige atommagter.
     Hvad der derimod nok ikke bliver en fuld afklaring på er, hvorvidt atomvåben placeret i Europa. Her står Frankrig med et klart ”non” til, at NATO piller ved atomvåbnene og dermed indirekte ved Frankrigs egen atomstyrke Force du Frappe. Briterne (samt en hel del andre NATO-lande og Fogh Rasmussen) er stiltiende enige, men kun ét nej er nok til at stoppe en beslutning. Derfor er Frankrigs bastante ”non” tilstrækkeligt – og passer faktisk generalsekretæren fortrinligt.

Taktiske atomvåben og ”drejebogen”
Netop fordi det strategiske koncept skal udtrykke solidaritet og enighed, udover at udstikke NATOs strategiske prioriteter i det næste årti, var det helt sikkert til stor ærgrelse for Anders Fogh Rasmussen da NATOs taktiske atomvåben pludselig og ganske uventet blev hentet frem af glemslen. Det skete, da den tyske udenrigsminister Guido Westerwelle sidste efterår til alles store forundring fremlagde et ønske fra tysk side om at trække de amerikanske atomvåben på tysk territorium tilbage. Overraskelsen var speciel stor, eftersom Tyskland har en liberal-konservativ regering. De har traditionelt været modstandere af socialdemokratiske forslag om netop tilbagetrækning af de amerikanske atomvåben. Ikke desto mindre, og til Foghs store ærgrelse, blev emnet yderligere cementeret i februar 2010, da han modtog et brev fra Tyskland og fire yderligere NATO-lande (Belgien, Norge, Luxembourg og Holland). Her opfordrede de generelsekretæren til en åben diskussion om, hvordan NATO bedst ville kunne reducere atomvåbnenes rolle i NATOs strategi.
     I lyset af Obamas forslag om en verden fri for atomvåben var atomvåbnenes fremtid ikke kun i NATO, men også på globalt plan for alvor lagt ud i offentligheden. Atomvåben er således de facto kommet på dagsordenen for det strategiske koncept. Selvom det aldrig havde været en del af ”drejebogen”, var man nu simpelthen nødt til at forholde sig til, hvad NATO skal stille op med ca. 200 aldrende taktiske atomvåben placeret i Belgien, Tyskland, Italien, Holland og Tyrkiet. Der er tale om våben, som af de fleste anses for at have tvivlsom strategisk værdi. Våbnene er af typen B-61, såkaldte ”fritfaldsbomber”, som ville skulle fremføres fra ligeledes aldrende Tornado-fly eller F-16-fly fra et af de fem værtslande. Våbnene er den sidste rest af mere end 2.500 taktiske atomvåben, der var placeret i Europa under Den Kolde Krig. I sit strategiske koncept vedtaget i 1991 besluttede NATO at trække omkring 90 % af de atomare våben tilbage og derefter kun have a-våben på fly. Det var en ganske fornuftig beslutning og våbnene har siden befundet sig i de fem ovennævnte NATO-lande, stort set uden for offentlighedens søgelys.
     Ironisk nok ville NATOs taktiske atomvåben under alle omstændigheder være kommet på NATOs dagsorden uagtet Obamas vision, Westerwelles ønske og brevet fra de frem NATO-lande. Men det ville være sket med en anden timing, som havde passet bedre ind i Anders Fogh Rasmussens ”drejebog”. NATO skulle nemlig under alle omstændigheder indenfor en overskuelig fremtid tage en beslutning om de sidste europæisk-placerede atomvåbens fremtid, fordi både B-61 våbnene samt de fly, som i en ulykkelig situation ville skulle bringe våbnene til deres destination, står overfor udskiftning indenfor det næste årti. Sagen indeholder en lille interessant detalje, som gør, at man måske ikke skal lægge alt for meget vægt på det tyske forslag. For sagen er, at Tyskland allerede i 2015 udskifter sine Tornado-fly med Eurofighter. Og eftersom Eurofighter er et europæisk fly er der stadig usikkerhed om, hvorvidt det vil blive godkendt som nukleart fremføringsmiddel af USA. Spørgsmålet er derfor reelt, om hvorvidt Tyskland overhovedet ville kunne vedblive med at være et værtsland. Man kan på den baggrund spekulere på, om Westerwelles overraskende forslag om et atomfrit Tyskland simpelthen bare var en opportunistisk lejlighed til profilere sig selv som en visionernes mand. Men også samtidig for at undgå at Tyskland skulle komme i den pinagtige situation og blive afvist som værtsland på grund af problemer med overførsel af atomhemmeligheder til Eurofighter. Dette er naturligvis kun spekulativt, men det ville forklare hvorfor Angela Merkel har indvilliget i et så ukarakteristisk sikkerhedspolitisk standpunkt
     NATO har naturligvis længe har været klar over, at de eksisterende taktiske atomvåben havde en begrænset levetid, og at en atomvåbenbeslutning stod for døren. Men NATO har dårlige erfaringer med atomvåbenbeslutninger. Det forklarer måske, hvorfor man fra NATOs side absolut ikke har gjort meget for at gøre opmærksom på den forestående situation. Man fristes til at tro, at NATO måske havde en forhåbning om. at de lidet brugbare taktiske atomvåben gradvist og diskret ville kunne neddrosles efterhånden som flyene blev udfaset. Alt tyder derfor på, at Anders Fogh Rasmussens oprindelige ”drejebog” havde spørgsmålet om atomvåben placeret som noget, der først ville blive taget op på et tidspunkt efter vedtagelsen af det strategiske koncept og helst så vidt muligt udenfor offentlighedens søgelys.

Atomvåbnene – NATOs smertensbarn
Atomvåben har altid været et pinsomt emne for NATO og har flere gange givet anledning til intern splid i alliancen og til bekymring blandt NATOs befolkninger. Erfaringen fra NATOs historie viser tydeligt, at alle beslutninger vedrørende atomvåben har en kedelig tendens til at vokse sig til store politiske problemer, der ligesom dobbeltbeslutningen i 1980erne,kan vise sig særdeles vanskelige at håndtere. Der er derfor næppe tvivl om, at NATO havde foretrukket fortsat ubemærkethed omkring NATOs resterende atomvåben i Europa. Man havde ganske enkelt håbet, at den eksisterende formulering om atomvåben i NATOs nuværende strategiske koncept ville kunne overføres stort set uforandret til det nye koncept. Her beskrives atomvåbnene som ”politiske”. Det siges, at de udgør en essentiel politisk og militær kobling mellem de europæiske og nordamerikanske dele af alliancen. Skønt det anses for meget usandsynligt, at NATO ville skulle gøre brug af disse våben, konkluderes det ikke desto mindre i det nuværende strategiske koncept (der er fra 1999), at NATO vil bibeholde taktiske atomvåben på et ikke nærmere specificeret minimums niveau. Der er al mulig grund til at tro, at den formulering stod til at blive gentaget. Måske med en henvisning til Obamas vision og at NATO naturligvis arbejder mod en verden fri for atomvåben.
     Emnet atomvåben er specielt følelsesladet, fordi det traditionelt anses for at hænge uvægerligt sammen med NATOs eksistens og sammenhold. Atomvåben spiller en vigtig politisk rolle i en alliance som egentlig slet ikke hænger logisk sammen, og som er baseret på et løfte om at USA vil risikere Washington for Wuppertal, Tyskland, New York for Nimes, Frankrig og Kansas for København. Atomvåbnene har derfor stor symbolsk betydning, fordi de menes at ”bevise” troværdigheden af det amerikanske løfte. Samtidig er samarbejdet i NATO baseret på et princip om lige deling af byrder og risici. I praksis betyder det, at alle medlemslande må ”dyppe fingeren i blod” ved at deltage aktivt i atomplanlægning, og at så mange medlemslande som muligt skal være værtslande for amerikanske atomvåben.
     Så selvom de sidste 200 atomvåben er et levn fra en debat, hvis hovedargumenter blev formuleret under de fundamentalt anderledes forhold under den kolde krig, og selvom alle er enige om at den logik forekommer bizar i dag, er der ikke desto mindre stadig NATO-lande som insisterer på atomvåbnenes fortsatte nødvendighed for NATOs sammenhold og for troværdigheden af musketér-eden. Udsigten til et ’atomfrit’ Europa i et NATO, der kun baserer sig på afskrækkelse gennem USA’s strategiske atomarsenal, er derfor en udsigt der vækker bekymring i mange NATO-lande.

Atomvåbnene og truslerne i det 21. århundrede
Problemet er imidlertid, at en fortsat atompolitik som baserer sig på at bibeholde atomvåben på europæisk jord faktisk kun kan retfærdiggøres ved at holde fast i et argument, som prioriterer alliancens interne helbred i form af solidaritet og troværdighed over de faktiske trusler og strategiske realiteter i det 21. århundrede.
     NATOs nuværende atomafskrækkelsesstrategi er baseret på et afstraffelsesprincip, hvor truslen er at ”hvis I slår os – slår vi igen”. En sådan afskrækkelsesstrategi antager, at man ved hvem der vil slå, og at den der vil slå (antaget Rusland) agerer rationelt og ønsker at undgå gengæld. Problemet er, at en traditionel afskrækkelsesstrategi, som den NATO har haft siden 1949 reelt ikke virker overfor de mere reelle trusler – fra eksempelvis stater som Nordkorea, Iran eller et fremtidigt Pakistan, eller fra ikke-statslige aktører som Al Qaida. Dertil kommer, at NATOs taktiske atomvåben har en kedelig tendens til at komplicere andre mere presserende spørgsmål vedrørende for eksempel ikke-spredningsprincippet, atomnedrustning, den konventionelle balance, sikker opbevaring af atomvåben samt forholdet til Rusland.
     Indtil nu har det været anset som selvfølgeligt, at atomvåben placeret i Europa er en nødvendig forudsætning for NATOs troværdighed: den ligelige deling af risiko og byrder som et bevis på NATOs solidaritet og sammenhæng. Dertil kommer, at hensynet til især nogle af de nye medlemsstaters frygt for Rusland. Denne frygt har i det nye koncept ikke ført til en retorisk fastsættelse af NATO som en territoriel forsvarsalliance hvor artikel fem – den såkaldte musketeréd – stadig er i højsædet. Hensynet, til disse synspunkter har indtil videre gennemsyret processen mod formuleringen af det strategiske koncept, hvilket ses tydeligt ved de mange henvisninger til artikel fem i den rapport med anbefalinger til indholdet af det strategiske koncept, som et ekspert panel under ledelse af Madeleine Albright udgav i midten af maj.
     Der er imidlertid også andre anbefalinger i Albright-rapporten, som åbner op for mere fundamentale ændringer i, hvordan NATOs interne solidaritet kan fastholdes uden de problematiske atomvåben. Især anbefaler rapporten, at NATO bør se missilforsvar som et middel, der er mere brugbart i forhold til de faktiske trusler i det 21. århundrede. Endvidere, at missilforsvar samtidig kan levere på NATOs interne solidaritetsbehov ved at fastholde princippet om, at sikkerhed er udelelig, og at alle medlemsstater deltager med lige deling af risiko og byrder. I den forstand var ministermødet i NATO den 14. oktober et stort skridt på vejen i Foghs ”drejebog”, ifølge hvilken et nyt missilforsvar vil få en fremtrædende plads i det nye strategiske koncept, som på sigt vil gøre det muligt at erstatte atomvåbnene som NATOs solidaritet bevis.

Har Anders undgået en NATO krise?
Alle ved, som kender Anders Fogh Rasmussen som statsminister, at tilfældigheder og sidste øjebliksbeslutninger ikke eksisterer i hans univers. Selvom atomvåbnenes overraskende ”come-back” i den offentlige debat nok ikke var med i den oprindelige ”drejebog”og nok har ærgret ham en hel del, blev en ny ”drejebog” hurtigt lanceret: Formålet var at forhindre, at NATO skulle blive kastet ud i en krævende atombeslutning i optakten til vedtagelsen af det strategiske koncept.
     Siden emnet for alvor blev cementeret med brevet fra de fem NATO-lande, har alliancens ledelse gjort alt for, at emnet ikke skal blive til endnu et kapitel i NATOs ellers fyldige katalog af atombeslutningskriser. For eksempel blev udenrigsministermødet i Tallinn i april brugt til at dæmpe gemytterne ved at slå fast, at de amerikanske atomvåben vil forblive hvor de er indtil videre. NATO vil diskutere atomvåbenspørgsmålet i forbindelse med den generelle debat om det nye strategiske koncept. Eftersom alle ved, at det strategiske koncept vil blive et kort dokument på 8-10 sider, og at tidsrammen allerede er meget snæver, var dette en tydelig udmelding om, at der ikke ville være en endelig afklaring inden Lissabonmødet. Siden da har spørgsmålet naturligvis været diskuteret ivrigt i sikkerhedspolitiske kredse og har også været et tilbagevendende spørgsmål ved diverse NATO- pressekonferencer. Hver gang er det dog blevet slået hen med, at det vil blive diskuteret ved Lissabon-topmødet.
     Og dermed er vi faktisk tilbage til den gamle ”drejebog”, hvor NATO’s atomvåben gradvist neddrosles gennem udskiftningen af de gamle Tornado- og F-16 fly. Alt imens missilforsvaret kan blive kørt i stilling til at blive NATOs nye solidaritetsbevis. Det betyder også, at der i realiteten er lagt op til en hel fundamental forandring af NATO – vel at mærke uden, at NATO behøver begive sig ud på den altid destruktive vej der leder mod atombeslutninger. Virkeligt elegant gået, Anders!

Trine Flockhart (f. 1961) er senior forsker på Dansk Institut for Internationale Studier. Hendes primære forskningsområder er europæisk sikkerhed, især NATO og EU samt udviklingen og udfordringerne i den liberale verdensorden. Hun har tidlige arbejdet i Australien og Storbritannien og har bla. udgivet bøgerne Socializing Democratic Norms (2005) samt European Security after the War in Iraq (2006). Hun arbejder i øjeblikket på en bog om forholdet mellem NATO og EU, samt en bog om den liberale verdensorden.