26.11.2010

Statsledere fra NATO´s 28 medlemslande suppleret med Ruslands præsident Medvedev, mødtes i sidste weekend i Lissabon for træffe en række vigtige beslutninger om NATO’s fremtid. Her nåede man til enighed om en plan for udfasningen af krigen i Afghanistan, man besluttede sig for at oprette et fælles missilskjold, hvor Rusland bliv inviteret til at deltage, og endelig blev man i det nye strategiske koncept enige om hvilken rolle NATO skal spille i verden i fremtiden. Hermed bestod Anders Fogh Rasmussen sin svendeprøve som leder af den store alliance. Ræson ser i denne artikel nærmere på indholdet af det nye strategiske koncept. Hvad skal NATO lave i fremtiden?

Af Jakob Damsholt og Thomas Damgaard

Det strategiske koncept er udover Washingtontraktaten fra 1949, der populært sagt kan kaldes NATO’s grundlov, det vigtigste dokument i den nordatlantiske sikkerhedsalliance. Heri defineres det aktuelle og fremtidige trusselsbillede, og det beskrives hér hvad NATO skal lave, hvordan man skal gøre det, og hvilke værktøjer det kræver for at klare de nye opgaver. Det seneste strategiske koncept var fra 1999. Det var derfor en forandret verden det nye koncept skulle tilpasses. Først og fremmest en verden efter 9/11, men også en verden præget af nye trusler som pirateri og cyberangreb.

Den vigtigste kontekst for udarbejdelsen af konceptet har været den igangværende krig i Afghanistan – NATO’s største nuværende udfordring. Det er denne mission og dens udfald, der i høj grad er med til at definere NATO’s fremtid.
     På topmødet nåede de ledende NATO medlemmer til enighed med Præsident Karzai om et plan der betyder, at NATO skal have overladt sikkerheden til den afghanske regering i 2014. Enden er altså ved at kunne ses på den lange indsats i Afghanistan. Men et af de store spørgsmål, der skulle besvares i det strategiske koncept var om stabiliserende, oprørsbekæmpende og genopbyggende operationer, som den i Afghanistan, skulle være en del af NATO’s portefølje de kommende år, eller om man vil vende tilbage til at koncentrere sig om den traditionelle territorialbeskyttelse? Er NATO med andre ord parat til et nyt Afghanistan?

Med spørgsmål som disse var det i udgangspunktet ikke nogen let opgave den danske generalsekretær gik i gang med, da han skulle have alle 28 lande til at enes om et nyt dokument. Konceptet er en stor balancegang mellem interesser i forskellige lande som USA, landene i den gamle europæiske østblok og Tyrkiet. Anders Fogh Rasmussen har dog høstet ros fra alle sider for sin tilgang til arbejdet med det nye koncept, og han har været i stand til med sikker hånd at udfærdige et udkast, der absorberede de fleste landes ønsker. De sidste knaster har den erfarne forhandlingsleder med resten af sin stab i NATO været i stand til at få forhandlet af inden mødet. Kun et spørgsmål om antallet at atomvåben på europæisk jord måtte Angela Merkel og Nicolas Sarkozy nå til enighed om på selve topmødet. Endelig har generalsekretæren fået en stor del af sin egen personlige dagsorden opfyldt ved for alvor at række hånden ud til Rusland og ved at igangsætte en reform af NATO, der medfører effektivisering og besparelser, bl.a. i form af nedlæggelser af baser i Europa.

Resultatet er et koncept, der udover at modernisere alliancen også er relativt tilgængelig læsning for den brede offentlighed. Dermed lever dokumentet også op til kravene i en alliance, der i stigende grad lægger vægt på at kommunikere mere direkte med befolkninger i medlemslandene – såkaldt public diplomacy. Endelig har konceptet også fået et stærkt Dansk aftryk. Mange danske mærkesager fik således en fremtrædene rolle i konceptet, især reform af kommandostrukturen, ændringer i veteranpolitik og integrationen af civile og militære kapabiliteter – den såkaldte samtænkning.

Omstilling af alliancen til nye opgaver
Det vigtigste nybrud i det nye strategiske koncept er, at det ser fremad og signalerer NATOs villighed til at lave om på sig selv som organisation. Den konventionelle territorielle trussel mod det euro-atlantiske område er lav, og selvom den ikke kan ignoreres, er faktum, at sikkerhedstruslerne i dag er blevet globale. Kriser og konflikter i lande langt fra NATOs territorium kan udgøre en direkte trussel; Afghanistan er det oplagte eksempel. Derfor skal NATO i fremtiden fokusere mere på såkaldte krisestyringsoperationer. Dette åbner op for, at artikel 5 (Musketer-eden) gives en langt bredere fortolkning, der rækker ud over et direkte konventionelt militært angreb på det euro-atlantiske område.
     Nye opgaver i et nyt trusselsmiljø kræver en forandring af NATO. Helt konkret skal NATO gå fra primært at være en forsvarsalliance til et være et sikkerhedsfællesskab, der handler globalt og på flere fronter end den militære. Dette kræver dels fleksibilitet og deployerbare styrker, men det afgørende nybrud er behovet for samtænkning: en samtænkt indsats bestående af både militære og civile redskaber. Det er især læren fra Afghanistan, der har ført til denne erkendelse.
     Det strategiske koncept slår fast, at NATO skal opbygge ”et moderat niveau” af egne civile kapaciteter, men de civile redskaber skal primært komme gennem tættere samarbejde med FN, og især EU. Både NATOs generalsekretær og EU’s udenrigschef, Catherine Ashton, har understreget vigtigheden at et tættere samarbejde mellem de to organisationer. For at det kan lade sig gøre, er Tyrkiet og Cypern-problemet dog en konkret udfordring, der skal adresseres.

Det strategiske koncept fremhæver krisestyringsoperationer i håndteringen af den nye trusselsbillede. Det kan måske få en til at tro, at vi i fremtiden vil se flere NATO missioner a.la. den nuværende i Afghanistan, men det er slet ikke sikkert. Det er endnu uklart, hvad NATOs lære fra Afghanistan bliver. Samtænkning er uden tvivl en af den vigtigste lektier NATO har lært, men det er muligt, at NATO i evalueringsfasen vil konkludere, at missionen i Afghanistan er en for stor mundfuld. I sin nyligt færdiggjorte Ph.D. afhandling, peger Afghanistan-forsker Peter Dahl Thruelsen således på, at NATO slet ikke er egnet til at håndtere missioner som den i Afghanistan.

Missilforsvar og forholdet til Rusland
Det underlæggende dilemma, som NATO har stået overfor i formuleringen af det nye strategiske koncept, har været at finde en balance mellem: et NATO der har artikel 5 (territorial beskyttelse af det euro-atlantiske område) som kernen i samarbejdet, men samtidig skal omstilles til globale out-of-area missioner. Afgørende for at finde en passende balance er forholdet til Rusland: Hvis Rusland ikke opfattes som en trussel, fjerner det automatisk noget af vægtningen på artikel 5, som især medlemslandene mod øst har advokeret stærkt for.
     Det strategiske koncept udtrykker nødvendigheden af et ægte strategisk partnerskab med Rusland, og NATO erklærer sig villig til at styrke den politiske konsultation og det praktiske samarbejde på områder af gensidig interesse. Konkret mundede dette ud i en fælles trusselsvurdering for det 21.århundrede, som NATO og Rusland har udarbejdet i det såkaldte NATO-Rusland råd. Her blev fokuseret på hvordan enighed kan danne grundlag for praktisk samarbejde indenfor bl.a. missilforsvar, Afghanistan og pirateribekæmpelse. Hvis man lytter til NATOs generalsekretær Anders Fogh Rasmussen var udfaldet historisk: Dette bekræftede endelig slutningen på den kolde krig. NATO og Rusland har sat på tryk, at de ikke længere truer hinanden.

Som symbol på det nye partnerskab mellem NATO og Rusland, inviteres russerne til at deltage i et fælles missilforsvar, der, selvom det ikke er nævnt direkte på grund af tyrkiske indsigelser, er rettet mod Iran. Rusland er ikke med endnu, men den russiske præsident Medvedev har udtrykt villighed til at forhandle om russisk deltagelse.
     Samarbejdet om missilforsvaret er hermed et symbol for hele den genstart af forholdet mellem NATO og Rusland, der har været en af Anders Fogh Rasmussens vigtigste prioriteter siden han tiltrådte som generalsekretær i 2009. Med professor i Statskundskab på SDU, Sten Rynnings ord, er missilforsvarssamarbejdet med Rusland, et forsøg på at opløse det underliggende dilemma mellem artikel 5 og out-of-area, fordi det både beskytter mod en konventionel trussel rettet mod den europæiske region, og samtidig får Rusland til at fremstå mindre som en trussel end tidligere.

Men det genstartede forhold til Rusland er skrøbeligt, og lige nu ligger bolden hos det amerikanske senat: Stemmer fra 67 ud af 100 senatorer er påkrævet, før USA kan ratificere den nye nedrustningsaftale (New START Treaty), som Obama og Medvedev underskrev i sommers. På pressemødet efter mødet i NATO-Rusland rådet under Lissabon-topmødet slog Medvedev fast, at hvis USA ikke ratificerer aftalen, vil det store arbejde for genstart af forholdet, både mellem USA og Rusland og NATO og Rusland, være skønt spildte kræfter. Det må samtidig antages, at Rusland i så fald også vil hale i land på de aftaler man har indgået om bl.a. transit og helikopterpakke til indsatsen i Afghanistan. Obama brugte da også største delen af sin taletid efter NATO-Rusland mødet på at adressere de amerikanske senatorer.

NATO som atommagt
Missilforsvaret og den nye forståelse af artikel 5, der kan aktiveres som følge af eksempelvis cyberangreb, er forsøg på at opløse den underliggende spænding mellem artikel 5 og out-of-area: Rusland forsøges inddraget som partner, i stedet for at opfattes som trussel, og artikel 5 løsrives for den direkte binding til det euro-atlantiske område. På trods af dette, er artikel 5 stadig kernen i NATO samarbejdet: NATO skal kunne beskytte sig og afskrække mod militære angreb.
     En vigtig del af denne beskyttelseskapacitet kommer fra NATOs status som fortsat atommagt. Konkret drejer det sig om tilstedeværelsen af omkring 200 amerikansk ejede nukleare sprænghoveder på baser i Tyskland, Italien, Belgien, Holland og Tyrkiet. Helt op til topmødet var der uenighed om, hvorvidt våbnene skulle trækkes tilbage, og hermed indirekte hvilken rolle NATO skal spille i forhold til nuklear nedrustning. På den ene side greb Tyskland bolden fra Obamas nedrustningtale i Prag sidste år, og ønskede en tilbagetrækning af de amerikanske våben. På den anden side ønsker Frankrig, at bibeholde atomvåbnene for at holde fast i den nukleare afskrækkelse, primært fordi landet selv er en atommagt.
     Resultatet blev et kompromis. NATO erklærer i det strategiske koncept, at organisationen arbejder for en atomvåbenfri verden, men slår samtidig fast, at NATO er en atommagt så længe der eksisterer atomvåben i verden. Selv om NATO således kan skrive sig ud af uenigheden, forbliver problemet uløst.

Et nyt sikkerhedsbegreb
Artikel 5, territorialbeskyttelsen og atomvåbnene er altså stadig en væsentlig del af NATO, men der er også blevet plads til en stor del nye elementer i trusselsbilledet. NATO har åbnet op for et såkaldt bredt sikkerhedsbegreb i analysen af fremtidens udfordringer. Man konluderer f.eks. at man i fremtiden også må se det som en udfordring for NATO at sikre dens befolkninger mod klimaændringer, vandmangel og trusler mod vores helbred. Derudover skal NATO i fremtiden også interesserer sig for at sikre medlemslandens energiforsyning og deres økonomisk vigtige handelsruter. Sidstnævnte er en indirekte hentydning til den igangværende indsats mod pirateri, men det kan undre, at dette ikke er nævnt mere eksplicit da det er en populær opgave NATO udfører i Aden bugten.

Udover de nye trusler, må man også hæfte sig ved de trusler, der ikke er beskrevet. Det er umiddelbart bemærkelsesværdigt at der ikke ét sted står noget om islamisme eller religiøs fundamentalisme. Ekstremisme og terror er nævnt som trusler, men dette kunne i formuleringerne lige så godt betyde politisk terror som den man så i Europa i 1970’erne. Fraværet af religiøs fundamentalisme i trusselsbilledet kan formentlig tilskrives Tyrkiet, der ofte indtager rollen som brobyggerne mellem den vestlige og den muslimske verden. Samtidig ligger formuleringerne også god i tråd med Obamas forsøg på at række ud til islamiske verden.

Implementeringen afgør fremtiden
Det strategiske koncept er ikke endemålet i den transformation til fremtiden NATO er i færd med at gennemføre. Den egentlige transformation kommer til at bestå i en implementering af det, der nu står i det strategiske koncept. Denne implementering skal gøre NATO i stand til at agere operativt i en forandret verden. Dén transformation er NATO allerede startet på i forbindelse med krigen i Afghanistan, og det vil i høj grad også være afslutningen på den krig, der kommer til at definere hvor transformationen ender. På samme måde bliver det også interessant at se, om der er mere end pæne ord i den nye start på forholdet til Rusland. Dette vil vi først kunne konkludere når NATO og Rusland sætter sig ned og ser om de kan få et missilforsvar og de andre samarbejdsområder til at fungere i praksis.

Derfor er det også svært at give endegyldigt svar på det spørgsmål, der indledte artiklen; Er NATO er klar til et nyt Afghanistan?
     Der åbnes i det strategiske koncept op for det, fordi man ønsker at signalere at NATO skal være i stand til udføre krisestyringsoperationer og have kapacitet til at lave statsbygning. Samtidig sendes der signaler om, at man helst vil undgå en operation af det omfang Afghanistan har, hvor både den politiske opbakning i alliancen og den folkelige opbakning vakler. Det vi måske kommer til at se når NATO en dag har trukket styrkene ud af Afghanistan kunne være operationer, der minder om den i Afghanistan som type, men som udføres i mindre og mere overskuelige lande.
     Senest har Lene Espersen annonceret at det danske forsvar skal indstille sig på operationer i lande som Somalia og Sudan når vi har forladt Afghanistan. Dette er ikke blevet taget overvældende positivt imod hos soldaterne, men er måske svaret på et NATO, der i fremtiden skal kunne bekæmpe terrorlignende grupper samtidig med at man forsøger at opbygge en stærk stat i det pågældende land. Meget af dette vil nok afhænge af hvornår og hvordan vi kommer ud af Afghanistan, og hvor langt den aktuelle krigstræthed og økonmiske krise, i både USA og Europa, trækker spor ud i fremtiden.

Thomas Damgaard (f.1984) er stud.scient.pol ved Københavns Universitet, underviser i faget “EU som international aktør” og er ansat som student i Forsvarsministeriet. Tidligere student i Udenrigsministeriet og ved den Danske ambassade i Moskva.

Jakob Damsholt (f. 1984). Stud. Scient. Pol. på Københavns Universitet. Beskæftiger sig primært med sikkerhedspolitik, kommunikation og dansk politik.