22.11.2010

Kinas fredsbevarende engagement er underbelyst i vestlige medier, som i stedet domineres af fortællingen om Kinas opstigen. Kinas fredsbevarende indsats får kun spalteplads, når det kobles sammen med Beijings råstofinteresser i Afrika. Men Kina deltager i 10 af FN’s 19 fredsbevarende operationer og lever altså på dette område op til forpligtigelserne som ansvarlig stormagt. Udviklingen på det fredsbevarende område synes dog afspejlet i Kinas øvrige udenrigspolitiske udvikling, hvor tendensen i den seneste tid er mod en mere selvhævdende kinesisk position.

Af Simon Gravers Jacobsen

2010 er jubilæumsår for Kinas fredsbevarende indsats, der har været en stor succes både indenrigspolitisk, hvor kinesisk deltagelse i fredsbevarende missioner har givet det kinesiske forsvar et popularitetsløft, men også udenrigspolitisk, hvor Kina har høstet international anerkendelse for sit voksende engagement. Da otte kinesiske fredsbevarende politifolk tidligere på året mistede livet i det haitiske jordskælv var den kinesiske topledelse derfor også hurtige til at erklære dem revolutionære martyrer. Samtlige medlemmer af politbureauets stående udvalg, Kinas mest magtfulde politiske organ, mødte op til mindehøjtideligheden, og tusindvis af kinesiske borgere var mødt op og stod langs kisternes rute gennem Beijing.
     Kina deltager i 10 ud af 19 aktive FN-missioner og med et fredsbevarende personel på 2.016 mand, rangerer Kina som den største bidragsyder blandt de fem permanente medlemmer af FNs sikkerhedsråd og som den 16. største samlet set. Kina udfylder således det tomrum som faldende personelbidrag fra Vesten, særligt Rusland, UK og USA, har efterladt. Kinas engagement er særligt rettet mod Afrika, hvor Kina deltager i fredsbevarende missioner i Liberia, Darfur, Sudan, DR Congo, Elfenbenskysten og Vestsahara med over 1.600 mand. Kina bidrager ligeledes i større omfang i Libanon med 345 ingeniørtropper og har som bekendt indtil for nyligt haft en politistyrke på 142 i Haiti. Den voksende kinesiske interesse for fredsbevarende missioner blev yderligere demonstreret, da Kina i november 2009 var vært for en international konference om reformer af FNs fredsbevarende operationer. Blandt deltagere var bl.a. FNs vicegeneralsekretær for fredsbevarende operationer, Alain Le Roy, som lovpriste det kinesiske engagement og i øvrigt fremhævede Kinas nære relationer til visse afrikanske lande som en styrke, FN burde udnytte. FNs Generalsekretær Ban Ki-moon og Liberias præsident Ellen Johnston har ligeledes rost Kinas fredsbevarende indsats. Beijing har desuden oprettet to træningscentre for henholdsvis sin militære og den politimæssige indsats.
     Det kinesiske engagement indenfor FNs fredsbevarende missioner er overraskende, set i lyset af Kinas historiske mistro og deraf følgende afstandtagen fra disse operationer. Den grundlæggende mistro kan spores tilbage til Korea-krigen, hvor kinesiske styrker kæmpede imod FN-styrker, der af den kinesiske regering blev beskyldt for at beskytte ”imperialismens interesser.” Det kinesiske suverænitetsforståelse og deraf følgende princip om ikke-intervention (jf. Bandung-konferencen i 1955 og den alliancefri bevægelse), stod ligeledes i modsætningsforhold til FNs fredsbevarende missioner. Vestlige magters intervention i kinesiske affærer fra Opiumskrigene og frem til kommunisternes sejr i den kinesiske borgerkrig i 1949, omtales af kinesernes som Ydmygelsens Århundrede og forklarer, hvorfor kinesisk udenrigspolitik værner så stærkt om ikke-interventions princippet. Helt frem til starten af 1980’erne var den kinesiske linje fordømmende, og Kina nægtede simpelthen at bidrage. Trods denne forholdsvis stærke modstand valgte den kinesiske regering i de fleste tilfælde at lade fredsbevarende sikkerhedsrådsresolutioner passere ved at undlade at stemme.
     Med Deng Xiaopings reform- og åbningspolitik, ændredes det kinesiske syn på fredsbevarende operationer sig op gennem 1980’erne. Det første skridt blev taget i 1981, da Kina stemte for en sikkerhedsrådsresolution, der forlængede FNs fredsbevarende mandat på Cypern. I 1990 påbegyndte Kina sin aktive deltagelse i FNs fredsbevarende operationer med udsendelse af 66 militære observatører til FNs Truce Supervision Organisation i Mellemøsten. Året efter fulgte Kinas første aktive militære bidrag – 800 ingeniørtropper og 49 militære observatører – til Cambodja fra 1991-1993. Siden er Kinas fredsbevarende bidrag steget støt. People’s Liberation Army (PLA) har således bidraget med over 10.000 fredsbevarende soldater, mens People’s Armed Police (PAP) og Kinas civile politi har sendt knap 1.000 politifolk af sted som led i fredsbevarende operationer.
     Kinesiske styrker nyder generelt et godt omdømme og har et ry for at være disciplinerede, velforberedte samt professionelle og er indtil nu ikke belastede af anklager om voldtægt eller korruption – anklager som efterhånden har givet FNs fredsbevarende missioner et blakket ry. Sideløbende er kinesisk personel i højere grad begyndt at påtage sig lederskab i de forskellige FN missioner – selvom Kinas andel af ledere fortsat er lavere end andre tilsvarende bidragsydere. Først sidste år fik Kina sin første øverstkommanderende for en fredsbevarende operation – i Vestsahara. Flere iagttagere, fra både den Afrikanske Union og FN, påpeger ligefrem, at kinesisk deltagelse tilføjer FNs fredsbevarende operationer en grad af legitimitet, dels fordi Kina fortsat er et udviklingsland, dels som følge af Kinas historiske solidaritet og partnerskab med den tredje verden. Kinesisk deltagelse i fredsbevarende operationer synes dermed at begrænse den imperialistiske undertone, der ofte er associeret med fredsbevarende missioner.
     Det voksende kinesiske engagement fremhæves dog af nogle iagttagere som undergravende for FNs legitimitet, på grund af Kinas blakkede ry på menneskerettighedsområdet. Hertil bør dog fremhæves, at der er ganske få mønsterdemokratier blandt de store troppe-bidragsydere, der tæller adskillige ”ikke-frie” stater, ifølge Freedom House 2010, herunder Egypten, Jordan og Rwanda, der indtager henholdsvis 5., 7. og 9. pladsen over største bidragsydere. Kinas fredsbevarende bidrag bør således ses i lyset af det FNs generelle problem med, at stater med blakkede menneskerettighedsregistre sidder med ansvar for opretholde disse – med Libyens diktator Muammar al-Gaddafis formandskab i den nu nedlagte Menneskerettighedskommission som det mest groteske eksempel herpå.

Motiverne bag Kinas fredsbevarende engagement
Overordnet kan det bemærkelsesværdige skift fra indædt modstander til engageret bidragsyder til FNs fredsbevarende missioner tilskrives fire motiver:

     1) Håndgribelig multilateralisme. Fra kinesisk side opfatter man fredsbevarende missioner som en både synlig og effektiv måde at praktisere den form for betryggende multilateralisme, som er indbegrebet af den kinesiske ”peaceful development”-strategi, formuleret tilbage i 2003. Med andre ord er de fredsbevarende missioner et forsøg på at styrke Kinas omdømme i verden.

     2) Kina som ansvarlig stormagt. De fredsbevarende missioner bør også ses i lyset af de øgede forventninger, der er til Kina som en ansvarlig stormagt – en fuzeren daguo. Samtidig synes der at være en voksende anerkendelse af, at Kinas nationale sikkerhed og økonomiske udvikling i stigende grad er forbundet med international fred og sikkerhed. Kina har brug for fredeligere omgivelser for at sikre sin egen udvikling. Det skaber et incitament til at engagere sig i fredsbevarende operationer, som er en relativ omkostningsfri metode til at fremme fred og stabilitet. Derudover giver Kinas deltagelse også medindflydelse på FNs fredsbevarende missioner og giver således Beijing mulighed for at forme de internationale normer, der gør sig gældende på området. Kina har eksempelvis fastholdt princippet om accept fra værtslandet i modsætning til mange andre lande og var derfor så sent som 2008 modstander af to resolutioner, der ikke var afstemt med værtslandet (Burma og Zimbabwe).

     3) International øveplads for Kinas militær. De fredsbevarende missioner udgør endvidere et nyttigt erfaringsgrundlag for det kinesiske forsvar, der ellers har en yderst begrænset ”on-the-ground” og ”out of area”-erfaring. Hertil kommer de vanskelige operationsforhold i særligt Afrika, som udfordrer PLA’s kompetencer (PLA: Folkets Befrielseshær, red.). Det gælder særligt MOOTW (Military Operations Other Than War), herunder katastrofehåndtering, pirateribekæmpelse samt håndtering af demonstrationer og optøjer. PAP og Kinas civile politi får således styrket sin evne til at håndtere indre uroligheder i Kina. Kinesiske styrker får ligeledes mulighed for at operere sammen med andre landes styrker og opnår dermed en dybere indsigt i andre landes militære operationsmønstre. Den kinesiske professionalisme og operationelle kapabiliteter har – ifølge visse militærforskere – også en signalværdi som en manifestation af PLAs voksende styrke. Desuden kan erfaringer fra operationerne indgå i PLAs planlægning i forhold til håndteringen af uroligheder i nabolande såsom et evt. regimekollaps i Nordkorea

     4) Fredsbevarende indsats rydder op efter Kinas økonomiske investeringer i Afrika. Kritiske iagttagere har været hurtige til at påpege, at Kina med sin fredsbevarende indsats alene forsøger at sikre egne investeringer i Afrika. Påstanden er dog næppe korrekt. Det forhold, at ¾ af de kinesiske fredsbevarende styrker befinder sig i Afrika, reflekterer blot det nuværende fokus på FNs fredsbevarende operationer (i juli 2010 var 73 procent af FNs fredsbevarende personel i Afrika). Hertil kommer, med undtagelse af Sudan, at der heller ikke er nogen klar forbindelse mellem den geografiske placering af de kinesiske investeringer i Afrika og tilstedeværelsen af kinesiske fredsbevarende styrker. Faktisk må det kinesiske fredsbevarende engagement i Afrika, som også fremhævet af FN-systemet, betragtes som et ubetinget plus, idet Kina kompenserer for den manglende vestlige interesse for kontinentet.
     Kritikken overser de bureaukratiske nuancer, der ligger til grund for den udenrigspolitiske beslutningsproces. Det kinesiske handelsministerium er ansvarligt for kinesiske investeringer i Afrika, mens Kinas fredsbevarende indsats bestemmes af hhv. Udenrigsministeriet, Statsrådet og den Centrale Militærkommission. Fra det kinesiske Udenrigsministeriums side er man således opmærksom på den dårlige internationale omtale, der er forbundet med kinesiske investeringer i fx Sudan og DR Congo. Den nylige rapport fra International Crisis Group peger også på de disse bureaukratiske spændinger og konkluderer, at den fredsbevarende indsats i netop disse områder synes at være et forsøg på – post hoc – at afhjælpe de problemer, som kinesiske investeringer beskyldes for at have forværret.
     Kinas fredsbevarende engagement indgår derfor ikke i en ”nykolonial” kinesisk strategi for at sikre sig Afrikas ressourcer. Der synes snarere at være tale om, at Kinas fredsbevarende indsats er et modtræk for at forsikre Afrika og resten af verden om dette ikke er tilfældet. Kina kan dog med fordel arbejde på at styrke den interne politiske koordination, således at Kinas kommercielle og fredsbevarende engagement i Afrika i højere grad komplementerer hinanden frem for at være drevet af forskellige bureaukratiske interesser.

Kinas fredsbevarende indsats er en positiv udvikling
Kinas succes med sit fredsbevarende engagement peger i retning af et ansvarligt Kina, der bidrager til opretholdelsen af det internationale system. Udviklingen fra indædt skeptiker til aktiv deltager i FNs fredsbevarende indsats, vidner om, at kinesisk udenrigspolitisk allerede har udviklet sig i en positiv retning, for overhovedet at kunne deltage i sådanne operationer. Derfor synes det ikke usandsynligt, at Kina vil påtage sig et endnu større ansvar i fremtiden. Fra kinesisk side luftes tanken sågar om bidrag med kinesiske kamptropper – alt sammen spæde signaler om, at Kina – i hvert fald på dette område – er parat til at påtage sig rollen som ansvarlig stormagt.
     At Kina er begyndt at deltage i FNs fredsbevarende operationer er en konsekvens af, at Beijing igennem det sidste årti har forsøgt at løfte Kinas internationale profil og leve op til voksende forventninger. For Danmark og Vesten er det afgørende spørgsmål om Kinas øgede deltagelse vil have indflydelse på Kinas yderst traditionelle syn på suverænitet og magtanvendelse (”peace enforcement”).
     Beijing har formentligt ambitioner om at påvirke FNs fredsbevarende operationer i en retning, der er mere i overensstemmelse med Kinas udenrigspolitiske filosofi og dermed skabe en modvægt til de mere vidtgående, vestlige normer for humanitær intervention. Men samtidig har Kina bevæget sig ganske langt i forhold til den traditionelle kinesiske suverænitetsforståelse. Kinas hårdtslående retorik imod magtanvendelse ved FNs interventioner stemmer således ikke overens med Kinas faktiske afstemningsmønster i Sikkerhedsrådet (SR). I 9 ud af 16 afstemninger om magtanvendelse under Kap. VII af FN pagten mellem 1992 og 1999, stemte Kina således for. Derfor er det ikke utænkeligt, at Kina på sigt vil ændre officiel holdning til magtanvendelse – særligt når kinesiske kamptroppebidrag realiseres og det kinesiske forsvar oplever de praktiske begrænsninger af alene at kunne bruge magt i selvforsvar på egen krop. Harvard professor Alistair Iain Johnston har ligeledes dokumenteret en kinesisk tendens til at lade sig socialisere for dermed at blive accepteret blandt verdens stormagter.

Ét idealistisk lys i en ellers realpolitisk kinesisk udenrigspolitik
Disse positive tendenser ses desværre ikke i andre sektorer af Kinas udenrigspolitiske portefølje. Kinas udenrigspolitik er overvejende baseret på benhårde realpolitiske præmisser om økonomisk vækst og national enhed. Alt andet har sekundær prioritet. Derfor har langt størsteparten af Kinas udenrigspolitik fra reformperiodens begyndelse og frem til i dag været fokuseret på at skabe de ideelle rammer for økonomisk vækst, og Kina har således handlet mere som et stor multinationalt selskab end en global supermagt, som Anne Applebaum for nyligt udtrykte det i Slate Magazine.
     Kinas udenrigspolitiske udvikling i de seneste par år står på mange måder i kontrast til Kinas engagement i FNs fredsbevarende operationer. Udenrigspolitiske iagttagere er begyndt at tale om en mere selvsikker, ligefrem aggressiv, kinesisk udenrigspolitik, der bryder med den hidtidige, Deng Xiaoping-inspirerede tilbageholdende pragmatisme. I forbindelse med amerikansk salg af våben til Taiwan, valgte den kinesiske regering i foråret 2010, som et nyt skridt, at true med at boykotte amerikanske virksomheder, der producerede militært udstyr, herunder Boeing. Kinas kraftige reaktioner på amerikansk indblanding i territorialstridighederne i det sydkinesiske hav i løbet af sommeren og den igangværende disput med Japan over Senkaku øerne, er lignende eksempler på en mere selvhævdende kinesisk udenrigspolitik.
     Denne artikel plæderer således ikke for et sensationelt skifte, der på nuværende tidspunkt gør sig gældende i andre dele af den kinesiske udenrigspolitik. Og med til historien om Kinas fredsbevarende engagement hører også, at det er relativt billigt for kineserne at have et så højt troppebidrag. Rent økonomisk bidrager kineserne stadig langt under evne og falder typisk tilbage på den behændige undskyldning, at Kina jo fortsat er et udviklingsland. Ej heller kan det afvises, at Kinas fredsbevarende engagement reelt er et figenblad, der skal forsøge at fjerne fokus fra Kinas egentlige udenrigspolitiske interesser som fx råstoffer.
     Isoleret set synes Kinas fredsbevarende indsats dog ikke at indgå som et fordækt måde at sikre kinesiske interesser på. Kinas fredsbevarende engagement er en positiv udvikling, ved ikke alene at være drevet af realpolitiske gevinster. For FN har det kinesiske bidrag haft afgørende betydning i en tid, hvor FNs fredsbevarende missioner lider under akut mangel på personel.
     Konsekvenserne ved Kinas opstigning er uvisse. Om Kina vil udfordre den nuværende verdensorden er bestemt ikke givet på forhånd og erfaringerne fra tidligere voksende stormagter peger dog på, at det ikke kun vil være Kina, der står tilbage med ansvaret for potentielle konflikter i den internationale arena.
     Status quo magterne i Vesten står med vores del af ansvaret for at akkommodere nye stormagters legitime interesser og sikre, hvad den engelske historiker E.H. Carr kaldte ”peaceful change”. Kinas fredsbevarende engagement er en snitflade, hvor Vesten uden at kompromittere egne idealer eller sikkerhed med fordel kan både samarbejde og påskønne Kina. En voksende drivkraft i den kinesiske udenrigspolitik er nationalismen, der i dens godartede form blot higer efter international anerkendelse.
     Derfor bør Danmark og Vesten i højere grad støtte kinesernes indsats på netop dette område, der står i kontrast til de ovenfor omtalte, mere selvhævdende, tendenser i den kinesiske udenrigspolitik. Konkret kunne anerkendelsen udmønte sig i militært samarbejde på det fredsbevarende område. Storbritannien, Norge og Sverige samarbejder allerede med Kina i denne henseende og derfor synes det oplagt, at Danmark tog initiativ til et fredsbevarende samarbejde på dette område, hvor vi netop traditionelt står stærkt. Måske succesen fra Kinas fredsbevarende engagement på sigt kan sprede sig til andre dele af Kinas udenrigspolitik, så Kina efterhånden vil begynde at påtage sig et større ansvar for opretholdelsen af den nuværende globale orden.

Artiklen er baseret på data fra FNs Department of Peacekeeping Operations; rapporter fra International Crisis Group og Stockholm International Peace Research Institute; og samtaler foretaget, mens artikelskriveren var politisk praktikant på den danske Ambassade i Beijing i første halvår af 2010.

Simon Gravers Jacobsen (f. 1984) Kandidatstuderende ved Institut for Statskundskab, Københavns Universitet.