11.12.2010

Med forslaget til en ny offentlighedslov bliver det lovligt at afskære befolkningen og pressen fra at få aktindsigt i langt størstedelen af de dokumenter, der i dag er af afgørende betydning for den demokratiske kontrol. Næsten al post sendt mellem de fleste statslige myndigheder vil fremover kunne blive hemmeligholdt som ”ministerbetjening”, når pressen begærer aktindsigt.

Af Jesper Tynell, modtager af Cavlingprisen 2009 [Fra RÆSON8, vinternummeret 2010]


Det er ikke en enlig svale, når en økonomi- og erhvervsministers spindoktor for nylig blev grebet i at bede embedsmænd om at slette afgørende, men belastende, e-mails. For et par måneder siden oplyste Forsvarskommandoen, at bestemte dokumenter nu var ”makuleret”, som svar på en begæring om aktindsigt i udvalgte papirer vedrørende danske soldaters overdragelse af fanger i Afghanistan. ”De nævnte dokumenter (…) er nu blevet slettet” svarede beskæftigelsesministerens embedsmænd ligeledes flere gange efter først helt at have hemmeligholdt papirernes eksistens, da pressen begærede aktindsigt i tilblivelsen af en misvisende evaluering af ministerens politik. Beskæftigelsesministeriet har siden medgivet, at det var ulovligt at slette dokumenterne, og ombudsmanden har af samme grund kaldt det ”stærkt kritisabelt”, at det alligevel fandt sted. Det er ganske enkelt ikke tilladt at afskære den demokratiske kontrol med en siddende regerings arbejde ved at slette dokumenter.
Men fremover bliver det helt legalt at forhindre offentligheden fra at se ministeren og hendes medarbejdere over skulderen. Der vil ikke længere være adgang til papirer, som enhver i dag har ret til at få aktindsigt i og se. En ret, som journalister ofte har brugt til bringe forskellige former for magtfordrejninger under skiftende regeringer for dagens lys.
Det er den såkaldte Offentlighedskommission, der har udarbejdet forslaget til en ny offentlighedslov. Men hvor vidtgående de kommende begrænsninger i retten til aktindsigt er, fremgår hverken af lovens ordlyd eller af sammendraget af kommissionens 1200 sider lange betænkning. I det sammendrag, de fleste borgere og politikere nøjes med at læse, skriver den derimod, at ”det overordnede sigte med kommissionens forslag til en ny samlet offentlighedslov bl.a. skal være at udbygge lovens grundlæggende princip om åbenhed.” (s. 28) og giver dermed indtryk af at bane vej for bedre indsigt og kontrol – ikke ringere.
De helt afgørende detaljer skal man helt hen på side 500-700 i betænkningen for at finde. Først her fremgår det, at kommissionens forslag til en ny paragraf om ”ministerbetjening” er formuleret, så den – ifølge betænkningen – også skal kunne bruges til at afskære offentligheden fra indsigt i dokumenter, som slet ikke er tænkt til eller bliver brugt til at betjene en minister. Og hvordan næsten al post sendt mellem de fleste statslige myndigheder fremover vil kunne hemmeligholdes som ”ministerbetjening”, når pressen begærer aktindsigt.
På samme måde bliver man nødt til at læse langt ind i betænkningen og selv kende gældende ret for at opdage, at en række af de forslag, kommissionen i sammenfatningen præsenterer som fremskridt for retten til aktindsigt, i virkeligheden ikke er fremskridt, men derimod er rettigheder, der eksisterer allerede i dag.
De temmeligt gennemgribende begrænsninger i retten til at se en regering, dens embedsmænd og spindoktorer over skulderen, pakker kommissionen således ind i en række andre lovændringer, der i de fleste tilfælde reelt ikke udvider retten til aktindsigt, og lancerer på den måde elegant sit lovforslag som vejen til større åbenhed i forvaltningen.

Næsten al post skal kunne hemmeligholdes
I en ny paragraf 24 i offentlighedsloven skal der fremover stå, at ”retten til aktindsigt omfatter ikke” post sendt mellem ministerier og mellem ministeriernes underliggende myndigheder, når det sker i forbindelse med det, loven kalder for ”ministerbetjening”.
I betænkningen kan man læse, at det blandt andet skal være slut med offentlig indsigt i ”udkast til ’talepapir’ og ’beredskabstalepunkter’, udkast til pressemeddelelser, udkast til bidrag til besvarelse af folketingsspørgsmål, notater, redegørelser, idékataloger, sagkyndige udtalelser og vurderinger, handlingsplaner osv.” (s. 606), når de sendes fra en statslig myndighed til en anden.
Men netop de første udkast til en redegørelse, de første udkast til et notat m.m. er lige præcis det, der i dag gør det muligt at opdage og påvise, når f.eks. beskrivelser og konklusioner af politiske årsager i nogle tilfælde bliver drejet 180 grader i den endelige version. Det er også det, der gør det muligt at påpege, hvilke oplysninger en minister og hendes embedsmænd havde og ikke havde forud for en udtalelse eller en beslutning. Allerede med denne formulering vil der ikke længere være ret til aktindsigt i de absolut væsentligste papirer. Her bliver der ringe kår for den demokratiske kontrol.
Men den kommende paragraf 24 om undtagelse af ”ministerbetjening” favner meget mere end det. Kommissionen skriver, at ”Foruden de nævnte notater mv. vil også den skrivelse, hvorved et ministerium anmoder f.eks. et andet ministerium, om bistand mv., være omfattet af bestemmelsen.” (s. 606). Hermed afskærer man offentligheden fra indsigt i bestilling af misvisende resultater – f.eks. den e-mail, hvori Arbejdsmarkedsstyrelsen, for at bane vej for kommunalreformen, fik besked på at opstille tal, der skulle vise, at kommunerne var bedre end AF til at få ledige i arbejde.
Begrebet ”ministerbetjening” vil i det hele taget undtage langt flere dokumenter fra aktindsigt, end dem, der er forbundet med en myndigheds direkte betjening af en minister. Kommissionen understreger inde i betænkningen, at undtagelsen fra aktindsigt også gælder dokumenter, der aldrig kommer i nærheden af ministeren, og skriver, at ”det forhold, at et dokument, (…) udarbejdet af en underordnet myndighed, ikke bliver forelagt for eller anvendt af den pågældende minister, ikke indebærer, at dokumentet herefter falder uden for anvendelsesområdet for § 24” (s. 607). På samme måde skal dokumenter også undtages som ”ministerbetjening”, selvom de slet ikke er udarbejdet for at betjene ministeren: ”Det er således ikke et krav, at det interne dokument er udarbejdet med henblik på ministerbetjening” (s. 637) – det afgørende er, ”om udvekslingen sker i en sammenhæng og på et tidspunkt, hvor ministeren har eller må forventes at få brug for embedsværkets rådgivning og bistand.” (s. 600, egne kursiveringer). Det er altså uden betydning, hvad papirerne reelt bliver fremstillet til, og hvad de reelt bliver brugt til. Det afgørende er, at myndighederne meddeler, at ministeren i fremtiden må forventes at få brug for embedsværkets bistand i forbindelse med det emne, papirerne handler om.
Hvis en politibetjent på Bornholm (underliggende myndighed for justitsministeren) sender et brev til en ansat i Arbejdstilsynet i Nordjylland (underliggende myndigheder for beskæftigelsesministeren), og selvom brevet aldrig kommer i nærheden af ministeren og ministeriet og aldrig er tænkt at skulle involvere ministeren, så kan brevet altså alligevel undtages fra aktindsigt som ”ministerbetjening”. Det kan det, hvis blot det må forventes, at ministeren senere kan få brug for hjælp fra embedsmænd angående de oplysninger, brevet vedrører.
Hvis den, der begærer aktindsigt, samtidig er journalist på en af landets største medier og kun beskæftiger sig med sager, der er relevante for en bredere offentlighed, så vil det formentlig være noget nær umuligt at overbevise myndighederne og senere Ombudsmanden om, at ministeren slet ikke kan forventes at kunne få brug for hjælp fra embedsmænd vedrørende papirernes indhold, når det er journalistisk god skik og brug at invitere den ansvarlige minister til at komme med sit syn på sagen også.
Selvom ikke alt er ministerbetjening, og selvom alt måske i praksis heller ikke vil blive undtaget fra aktindsigt som ministerbetjening, så fremgår det altså ganske klart af ovenstående, at næsten alle former for korrespondance mellem næsten alle former for statslige myndigheder i hele landet, med den nye paragraf 24 kan betegnes som ”ministerbetjening”. Særligt i de situationer, hvor en minister har misinformeret Folketinget eller vælgerne og derfor for alt i verden ikke ønsker de afslørende dokumenter frem i lyset, er det helt indlysende, at han eller hun øjeblikkelig har brug for bistand fra sine nærmeste embedsmænd. Dermed medfører den foreslåede paragraf 24, at de dokumenter, det er mest væsentlige for offentligheden og demokratiet at få frem, ganske lovligt kan undtages fra aktindsigt og fra offentlighedens kontrol.
Og hvis ministerens rådgivere mener, at hemmeligholdelse af dokumenterne tjener ministeren bedst, og har ministeren allerede modtaget bistand fra sine embedsmænd vedrørende sagen, vil dokumenterne alene på den baggrund kunne undtages som ”ministerbetjening”.

Kommissionens eget spin: 26 overfladiske forbedringer
Når det gælder den foreslåede paragraf 24 om”ministerbetjening”, anerkender Offentligheds¬kommissionen, at den vil ”begrænse den gældende offentlighedslovs princip om åbenhed i den offentlige forvaltning.” (s. 30). Men kommissionen skriver samtidig, at en række andre ændringsforslag omvendt vil udbygge dette princip på andre og flere områder (s. 29). Den stiller et regnskab op, hvor den peger på 26 ændringer, den mener, vil give mere åbenhed, mod kun fem ændringer, den mener, vil give større lukkethed. På den måde får kommissionen det til at se ud, som om dens lovforslag samlet set skaber større åbenhed i den offentlige forvaltning. Justitsministeriet skriver ligeledes om den kommende lov, at den ”lægger på en lang række punkter op til at udbygge lovens grundlæggende princip om åbenhed og demokratisk kontrol med den offentlige forvaltning.”
Problemet er bare, at en række af de ændringer, som kommissionen medregner på plussiden, i praksis ikke udvider retten til aktindsigt. Mest iøjnefaldende er det, at den ændring, som nogle kommissionsmedlemmer fremfører som det vigtigste fremskridt for offentlighed i forvaltningen, er ”Indførelse af en 7-arbejdsdages sagsbehandlingsfrist for den myndighed, der modtager en anmodning om aktindsigt mv., men som dog efter omstændighederne kan fraviges.” (s. 29). Med disse ord gengives en ændring i kommissionens sammenfattende regnskab på listen over fremskridt for princippet om offentlighed i forvaltningen. Hvad kommissionen ikke gør opmærksom på i regnskabet er, at der allerede i forvejen findes en ti-dages frist, som ligeledes kan og flittigt bliver fraveget efter omstændighederne. Og hvad kommissionen slet ikke oplyser om her er, at de kommende syv arbejdsdage svarer til de ti kalenderdage, der i dag eksisterer som frist. De borgere, der læser mere end sammenfatningen af den 1200 sider lange betænkning, kan på side 805 læse, at ”Udtrykket 7 arbejdsdage medfører, at bl.a. lørdage, søndage og helligdage ikke – i modsætning til, hvad der følger af den gældende 10-dages-frist i lovens § 16, stk. 2 – skal medregnes ved beregningen af 7-arbejdsdages-fristen.” (s. 805). Det, kommissionen og dens medlemmer fremhæver som et fremskridt for retten til aktindsigt, er altså her ikke et fremskridt, men så godt som identisk med gældende ret.
På samme måde opregner kommissionen i regnestykket en kommende ”Pligt for myndighederne til af egen drift at overveje meroffentlighed” (s. 29) som et fremskridt mod større åbenhed. Den erfarne bruger af den nuværende ret til aktindsigt vil dog vide, at de fleste myndigheder allerede i dag uopfordret ofte selv overvejer at give meroffentlighed, dvs. overvejer at udlevere dokumentere, som myndighederne ifølge loven ikke er forpligtet til at udlevere. Også her er det ifølge gældende ret allerede i forvejen et krav, at myndighederne skal overveje meroffentlighed, når pressen begærer aktindsigt, jf. f.eks. Ombudsmandens afgørelse i FOB 2005.494. Det undlader kommissionen at oplyse. Derudover er det helt basale her, at en forpligtelse til at overveje frivilligt at udlevere dokumenter på ingen måde er en forpligtelse til at udlevere dokumenter – det sker i dag uhyre sjældent. Heller ikke på dette punkt i regnskabet er der altså tale om en udvidelse af retten til aktindsigt.
På samme måde lancerer Offentlighedskommissionen det som et fremskridt, at den vil lave en ”Udvidelse af lovens anvendelsesområde til at omfatte selskaber, institutioner mv., i det omfang de træffer afgørelse[r] i det offentliges sted (lovudkastets § 5).” (s. 28). Men undlader at gøre opmærksom på, at der allerede i dag i forvejen står i Retssikkerhedslovens § 43 stk. 2, at ”Når en myndighed overlader opgaver (…) til andre end offentlige myndigheder, er disse omfattet af reglerne i forvaltningsloven og offentlighedsloven i forhold til den opgave, der udføres. Dette gælder også for privatinstitutioner”. Private aktører er altså i forvejen omfattet af offentlighedsloven hvis de blot de udfører opgaver for det offentlige. Det gælder her på det sociale område, som er et af de få områder, hvor det først for nyligt overhovedet er blevet lovligt at overlade myndighedsafgørelser til private.
Gennemgår man resten af de 26 ændringer kommissionen fremhæver som udvidelser af princippet om offentlighed i forvaltningen, viser det sig, at der er enkelte punkter, der i praksis vil give ret til dokumenter, der i dag slet ikke er omfattet af retten til aktindsigt. Det gælder f.eks. den udvidelse af offentlighedsloven til også at gælde for ikke-børsnoterede selskaber, hvor det offentlige ejer mere end 75 pct. af ejerandelene, som kommissionen forslår.
Men de få punkter udvider ikke retten til at kontrollere de centrale myndigheders dispositioner.
Og når det gælder de e-mails og udkast til redegørelser og notater, som ministre og ministerier udveksler med andre myndigheder, der med den foreslåede paragraf 24 fremover bliver undtaget fra aktindsigt, så er der ingen af de 26 forslag, der fører til en øget ret til at få udleveret den form for dokumenter alligevel. Når det gælder om at kontrollere en regering uanset farve, kompenserer de ændringer, som kommissionen skriver vil udvide princippet om åbenhed, altså ikke for tabet af den nuværende og helt afgørende ret til indsigt i ministerier og andre statslige myndigheders korrespondance med hinanden.
Kommissionens medlemmer vil med den ene hånd afskaffe den absolut vigtigste og i praksis næsten eneste mulighed, offentlighedsloven giver for at kontrollere, om de demokratiske spilleregler bliver overholdt. Med den anden hånd forsøger kommissionen at fremstille en række justeringer som fremskridt for retten til offentlighed i forvaltningen. For en bruger af offentlighedsloven ligner kommissionens sammenfatning og opstillede regnskab med 26 såkaldt udvidende forslag mod fem begrænsende, derfor et alt for vellykket stykke spin desværre.

Embedsmændene mister mulighed for at sige fra
Når kommissionen overhovedet mener, at der er behov en ny paragraf 24, der undtager dokumenter fra aktindsigt, når de er udvekslet mellem statslige myndigheder som led i ”ministerbetjening”, er det ifølge kommissionen bl.a. fordi, der siden 1980erne er sket ”en øget inddragelse af styrelser og direktorater i den politiske ministerbetjening” (s. 592). Denne politiske brug af embedsværket, også uden for ministerens departement, ønsker kommissionen at give plads for og understøtte ved at sikre, at ”forvaltningsmyndigheder i fortrolighed kan udveksle dokumenter og oplysninger” (s. 598) Kommissionen peger her på, at det skal beskytte offentligt ansatte mod, at deres e-mails og udkast til redegørelser senere bliver offentliggjort, fordi ”En sådan beskyttelse må antages at forbedre forudsætningerne for, at en minister kan få en tilstrækkelig kvalificeret bistand, da de offentligt ansatte – på grund af den nævnte beskyttelse – formentlig i videre omfang vil overveje forskellige og alternative løsningsmuligheder i forhold til den enkelte problemstilling og tilkendegive disse overvejelser skriftligt.” (s. 598-599).
Kommissionen antager altså, at den nuværende adgang til at få aktindsigt forhindrer embedsmænd i at rådgive eller informere ministre tilstrækkeligt. Eftersom der i Offentlighedskommissionens i dens syv år lange virke ikke er fremlagt et eneste eksempel på, at det har været tilfældet i praksis, er det vanskeligt at vurdere udbredelsen af en sådan eventuel faglig selvcensur forårsaget af de nuværende regler om offentlighed i forvaltningen.
Til gengæld er der masser af eksempler på, at den ret offentligheden på nuværende tidspunkt stadig har til at få aktindsigt i dokumenter sendt mellem myndigheder, kan beskytte den fagligt vidende og lovlydige embedsmand og fremme, at hans eller hendes indsigt også bliver anvendt og indgår i de politiske overvejelser.
Inden for de sidste par år, har jeg som journalist modtaget telefonopkald fra en embedsmand i et ministerium, der havde anskaffet sig en telefon med taletidskort, for at ingen skulle kunne spore, at det var ham, der havde kontaktet pressen med informationer om, hvad han anså som en ministers magtmisbrug. Jeg har også modtaget en båndoptagelse fra et internt møde hos en myndighed, som en medarbejder mente burde komme offentligt frem for at standse, hvad vedkommende anså som politisk pres for at ændre en evaluering. Jeg har ligeledes fra flere offentligt ansatte modtaget en række belastende dokumenter sendt mellem myndigheder. Men det har til dato ikke været nødvendigt at anvende nogen af disse oplysninger eller dokumenter i radioudsendelser. Det er i stedet i flere tilfældet lykkes efterfølgende at få de samme dokumenter udleveret ved at begære aktindsigt. Når det er sket, har jeg i flere tilfælde over for offentligt ansatte kunne melde tilbage, at deres arbejdsgiver nu også selv har udleveret papirerne. Selvom de havde besluttet sig for at løbe risikoen for at blive afsløret, fordi de hver især mente, det var vigtigt at få dokumenterne frem i lyset, blev de i disse tilfælde lettede over, at jeg, i kraft af retten til aktindsigt i korrespondance mellem offentlige myndigheder, på den måde kunne beskytte dem fra at komme under mistanke for at lække dokumenter. Ydermere, er jeg flere gange blevet kontaktet af embedsmænd, der spørger til råds om, hvordan de skal journalisere dokumenter, så jeg får ret til at få aktindsigt i dem. De ønsker dem offentligt frem for bedre at kunne modstå politisk pres.
I praksis har jeg i det hele taget aldrig oplevet, at de papirer, jeg har fået aktindsigt i, har indeholdt fejlbehæftede foreløbige resultater, bommerter eller andet, der har kunnet intimidere de embedsmænd, der har skrevet dem. I de tilfælde, hvor oplysningerne har kunnet virke belastende for nogen, har de alene kunne opfattes som belastende for ministeren eller ministerens nærmeste rådgivere, fordi disse fx har valgt at se bort fra eller ligefrem bortcensurere kompetente faglige indvendinger.
Den foreslåede udelukkelse fra aktindsigt i papirer sendt mellem myndigheder som led i ”ministerbetjening” vil uden tvivl give embedsmænd en ringere beskyttelse mod at blive misbrugt politisk til f.eks. at skulle fremlægge misvisende tal, der understøtter bestemte politiske beslutninger. Den markante indskrænkning af retten til aktindsigt, som Offentlighedskommissionen foreslår, vil dermed gøre det lettere for enhver regering – uanset farve – at føre Folketing og vælgere bag lyset. Og gøre det sværere for pressen end nogensinde at opdage, når det finder sted.

Eksempler på, hvilke oplysninger, der ikke længere vil være ret til at få frem, kan også læses på adressen www.ministerbetjening.dk. Her finder man Lars Rugaard og Erik Valeurs hvidbog om den kommende offentlighedslov, udarbejdet for samtlige kredse i Dansk Journalistforbund.

Jesper Tynell, f. 1971, cand. mag. og journalist, er fellow ved Center for Journalistik ved Institut for Statskundskab på Syddansk Universitet. Har afgivet et detaljeret høringssvar vedr. Offentlighedskommissionens forslag til en ny offentlighedslov. Modtog i år Cavlingprisen for radioserien ”Ministerens mindre demokratiske metoder” bragt i DR’s Orientering på P1.