19.12.2010

[FRA RÆSON8] Østasien er andet end økonomisk vækst. De seneste måneders skærpede konflikter afspejler, hvordan Beijing søger at håndtere de nye krav og muligheder, som der følger med det at være en stormagt. Samtidig kæmper Washington og Tokyo med at tilpasse sig et stærkere Kina – og en række mindre stater i området søger at positionere sig bedst muligt. Sikkerhedspolitisk går regionen en mere uforudsigelig tid i møde.


Af Camilla Tenna Nørup Sørensen

2010 har vist sig som et yderst turbulent og potentielt skelsættende år for den sikkerhedspolitiske situation i Østasien. De senere år har regionen været karakteriseret ved et fælles fokus på økonomisk vækst og handel samt en udbredt konsensus om at Kinas ”opstigen” er en mulighed – ikke en trussel. Disse karakteristika har i 2010 for alvor vist deres skrøbelighed. Tre begivenheder står tydeligt i denne sammenhæng.
For det første sænkningen af det sydkoreanske krigsskib Cheonan i marts, hvor 46 sydkoreanere omkom. For det andet den genopblussede strid i juli om territoriale rettigheder i Det Sydkinesiske Hav. Og for det tredje den diplomatiske krise mellem Kina og Japan i september efter kollisionen mellem en kinesisk fiskerbåd og to fartøjer fra den japanske kystvagt ud for en omstridt øgruppe i Det Østkinesiske Hav, som både Kina og Japan gør krav på. Henover sommeren har regionen desuden set indgåelsen af en række militære samarbejder og afholdelsen af mange – store – militærøvelser. Endelig indløber meldinger om, at langt de fleste stater styrker deres militær (SIPRI Yearbook – Military Expenditures, Stockholm International Peace Research Institute, 2010).
Hvad er det, der foregår i den region, som vi i Europa tiltror rollen som det økonomiske lokomotiv, der for alvor skal trække os ud af den globale økonomiske krise?

Den amerikanske professor i International Politik John Mearsheimer er kendt for ved enhver lejlighed at påpege ”the tragedy of world politics” [det tragiske ved international politik], hvor det er stormagters natur altid at søge at maksimere deres egen relative magt. Han ser de skærpede konflikter og den øgede sikkerhedspolitiske spænding i Østasien som forudsigelige og nærmest uundgåelige konsekvenser af det igangværende magtskifte i regionen: Kina søger at presse USA ud af regionen, mens USA forsøger at fastholde sin egen regionale magtdominans. Mearsheimer forudser således yderligere intensiveret sikkerhedspolitisk rivalisering i regionen med høj sandsynlighed for egentlig militær konflikt mellem USA og Kina i de kommende år, hvor de øvrige regionale stater – med udtagelse af Nordkorea og Burma – vil støtte op om USA (John Mearsheimer, ”Trouble brewing in the ’hood’”, Sydney Morning Herald, 3. august, 2010)

Er det den udvikling, vi ser tegn på? Det er næppe helt så enkelt, som Mearsheimer fremlægger det. Pointen med at tage udgangspunkt i udviklingen i USA-Kina-forholdet for at forstå de igangværende udviklinger i den sikkerhedspolitiske situation i Østasien er dog vigtig. Det lange diplomatiske og sikkerhedspolitiske efterspil vedrørende sænkningen af det sydkoreanske krigsskib, den genopblussede strid i Det Sydkinesiske Hav og den seneste diplomatiske krise mellem Kina og Japan skal således også ses som symptomer på stigende mistillid og spændinger i forholdet mellem USA og Kina. En udvikling, som flere af de øvrige regionale stater – herunder Nordkorea og Vietnam – forsøger at udnytte til egen fordel.

Langt efterspil i kølvandet på Cheonan

Umiddelbart efter sænkningen af det sydkoreanske krigsskib Cheonan i marts opfordrede alle parter til besindighed, og den sydkoreanske regering nedsatte en international undersøgelseskommission for at placere ansvaret. Det diplomatiske og sikkerhedspolitiske efterspil startede imidlertid for alvor, da kommissionen i maj entydigt placerede ansvaret hos Nordkorea. Nordkorea nægtede ethvert kendskab til sænkningen og udråbte med brug af typisk nordkoreansk retorik rapportens konklusion som en klar krigserklæring. USA og Japan fordømte Nordkorea i stærke vendinger og udtrykte hurtigt klar støtte til Sydkoreas bestræbelser på at tage sagen op i FN’s Sikkerhedsråd. Dette øgede presset på Kina. Kina stod som set adskillige gange i forhandlingerne om Nordkoreas atomvåbenprogram – de såkaldte sekspartsforhandlinger – i et svært dilemma mellem at fastholde støtten til den gamle allierede og vigtige nabostat Nordkorea eller leve op til kravene, fremført af USA, om at agere som en ansvarlig stormagt og dermed også prioritere en fastholdelse af gode forhold til USA, Sydkorea og Japan.
Sagen endte med, at kineserne i starten af juli støttede Sydkoreas resolution i FN’s Sikkerhedsråd – en resolution, som i sin endelige version fordømte sænkningen af det sydkoreanske krigsskib, dog uden at placere et ansvar herfor hos Nordkorea. Set i et bredere diplomatisk og sikkerhedspolitisk perspektiv har sagen imidlertid videre implikationer.

“USA er tilbage i Asien for at blive”

USA har i en længere årrække fokuseret på kampen mod terror og Mellemøsten og forsømt sin traditionelle rolle som sikkerhedsgarant i Østasien. Flere af de østasiatiske stater var således begyndt at nære tvivl om USA’s fortsatte forpligtelse på deres sikkerhed og om fastholdelsen af USA’s alliancenetværk. Dette var særligt tilfældet i Sydkorea, som de senere år særligt i regi af sekspartsforhandlingerne havde styrket det sikkerhedspolitiske samarbejde med Kina. Dette, kombineret med USA’s svækkede økonomiske og sikkerhedspolitiske rolle og indflydelse i regionen på bekostning af Kina, havde givet anledning til bekymring og debat i Washington (se Robert Sutter, “Assessing China”s Rise and US leadership in Asia”, Journal of Contemporary China, Vol. 19, Issue 65, 2010, 591-604).

Cheonan-episoden har her åbnet ”et mulighedernes vindue” for USA i forhold til at eliminere enhver tvivl om USA’s engagement i regionen og til at styrke amerikanske militære samarbejder og alliancer – til at vise, at “US is back in Asia to stay”, som den amerikanske udenrigsminister Hillary Clinton klart meldte ud under sin rundrejse i regionen i januar. Og denne udtalelse er blevet ledsaget af handling. På det seneste har USA således styrket militære relationer med bl.a. Vietnam, Indonesien og Malaysia som supplement til USA’s alliancer med Sydkorea og Japan og amerikanernes mangeårige militære samarbejder med Singapore, Filippinerne, Thailand og Taiwan.
Washington har ligeledes benyttet enhver lejlighed de seneste måneder til at udtrykke stærk amerikansk loyalitet til regionale allierede og generelt til fastholdelse af regional stabilitet – samt til at demonstrere USA’s militære overlegenhed. Sidstnævnte tydeligst i de militære øvelser, som hen over sommeren og efteråret afholdes af USA og Sydkorea i fællesskab. Disse overgår både i antal og størrelse noget tidligere set i regionen. Ganske forudsigeligt er øvelserne blevet stærkt fordømt af både Nordkorea og Kina og modsvares af nordkoreanske og kinesiske militære øvelser. De seneste måneder er fronterne således blevet tegnet skarpere op i Østasien. Det er også i denne sammenhæng, at den genopblussede strid i Det Sydkinesiske Hav skal ses.

Hvem har ret i Det Sydkinesiske Hav?

Der har været en længere optakt med fornyede kinesiske krav og aktiviteter såvel som intensiveret amerikansk militær tilstedeværelse og efterretningsaktiviteter i Det Sydkinesiske Hav. Striden om territoriale rettigheder i området blussede imidlertid for alvor op, da den amerikanske udenrigsminister Hillary Clinton i juli på et regionalt sikkerhedspolitisk topmøde i Hanoi erklærede, at udviklingen i Det Sydkinesiske Hav er et spørgsmål om amerikanske nationale kerneinteresser og videre opfordrede til at løse stridigheder via international lov og multilaterale forhandlinger. Dette virkede som en rød klud i ansigtet på kineserne, og Clintons udtalelse overraskede tilsyneladende Beijing (se Greg Torode, ”How the US Ambushed China in its backyard”, South China Morning Post, 25. juli, 2010). Efterfølgende på topmødet udtrykte Kinas udenrigsminister Yang Jiechi stærk kinesisk modstand mod amerikansk indblanding. Kina ønsker ikke USA involveret, men vil forhandle enkeltvis med de berørte sydøstasiatiske stater. Ifølge den kinesiske udlægning er der bred konsensus i regionen angående håndteringen af territoriale spørgsmål i Det Sydkinesiske Hav og udbredt modstand mod at gøre det til et internationalt og multilateralt spørgsmål – kineserne fremhæver således, at alt går fint, og udtaler videre, at USA kun er ude på at skabe splid i regionen for at varetage egne snævre interesser, skabe mistillid og konflikt samt holde Kina svagt (Xinhua, Deceptive argument, 27. juli, 2010).

Der er imidlertid indikationer på, at flere af de sydøstasiatiske stater i stigende grad ikke er enige i denne kinesiske udlægning, og at særligt Vietnam skulle have opmuntret USA til at komme med en klar udtalelse til støtte for de sydøstasiatiske stater på topmødet (se Greg Torode, ”How the US Ambushed China in its backyard”, South China Morning Post, 25. juli, 2010). Dette hænger sammen med en stigende usikkerhed og frygt hos adskillige af de sydøstasiatiske stater for, at Kina er ved at vende tilbage til en mere aggressiv linje, samtidig med at der har været tvivl om USA’s fortsatte engagement (Donald K. Emmerson, ”China”s ’frown diplomacy’ in Southeast Asia”, Asia Times, 5. oktober, 2010). Der er herved tegn på stigende bekymring i Sydøstasien for et mere selvsikkert og militært stærkere Kina – og et svækket USA. Derfor ses intensiverede forsøg på mere ”balancerende” adfærd fra visse sydøstasiatiske stater i forhold til Kina og forsøg på at genskabe en fælles sydøstasiatisk front via et styrket ASEAN [sammenslutningen af sydøstasiatiske stater oprettet i 1967].

Hvem har ret i Det Østkinesiske Hav?

Det er langt fra første gang, der er sket en kollision mellem kinesiske fiskerbåde og fartøjer fra den japanske kystvagt i det område af Det Østkinesiske Hav, som både Kina og Japan gør krav på. Det, der imidlertid adskiller den seneste kollision d. 7. september fra de mange fortilfælde – og som har resulteret i den værste diplomatiske krise mellem Kina og Japan i mange år – er Japans tilbageholdelse af den kinesiske kaptajn og Kinas kraftige reaktion herpå. Kineserne truede bl.a. med “en række alvorlige konsekvenser”, hvis kaptajnen ikke blev løsladt øjeblikkeligt og indkaldte seks gange den japanske ambassadør til konsultationer i udenrigsministeriet i Beijing. Samtidig blev flere officielle besøg og forhandlinger mellem de to lande aflyst. Japan endte med at frafalde alle tiltaler og løslade den kinesiske kaptajn efter to uger med henvisning til ønsket om at bevare et godt forhold til Kina. Dette blev i første omgang modsvaret af kinesiske krav om erstatning, som dog er forstummet.
Krisen er således overstået, men den kan imidlertid vise sig at få alvorlige negative konsekvenser for såvel Kina-Japan-forholdet som for Beijings årelange bestræbelser på at fremstille Kina som en fredelig og ansvarlig regional stormagt.

Det er umiddelbart svært at forstå, hvorfor de japanske og kinesiske ledere ikke gik efter at håndtere kollisionen via ”stille diplomati” i stedet for at stå hårdt mod hårdt og dermed ophidse nationalismen i begge lande, som kun eskalerede krisen yderligere. Hensyn til indenrigspolitiske magtkampe har spillet en væsentlig rolle for både japanske og kinesiske ledere, men det er ligeledes nødvendigt at inddrage den regionale sikkerhedspolitiske situation, og særligt udviklingen i USA-Kina-forholdet. På trods af at Washington officielt har holdt sig ude af denne seneste diplomatiske krise mellem Kina og Japan og blot har opfordret til besindighed, har USA alligevel spillet en vigtig rolle. For Japan er USA’s vigtigste allierede i regionen, og i tilfælde af yderligere eskalering og egentlig militær konflikt mellem Kina og Japan i Det Østkinesiske Hav vil USA-Japan-alliancen træde i kraft. Dette er Beijing sig meget bevidst. Efter Cheonan, de fælles USA-Sydkorea militærøvelser tæt på kinesisk territorium, og særligt USA’s udmelding i Hanoi angående USA’s nationale kerneinteresser i udviklingen i Det Sydkinesiske Hav, som Japan også har udtrykt støtte til, har Beijings mistillid til USA og Japan været høj. Dette er et væsentligt forhold bag den kraftige kinesiske reaktion.

USA-Kina-forholdet bliver mere konfliktfyldt


Det er ikke let at forudsige, hvad der videre vil ske i den sikkerhedspolitiske situation i Østasien. Udviklingen i USA-Kina-forholdet er imidlertid den vigtigste faktor.

Eksperter i såvel USA som i regionen er generelt enige om, at der i forholdet mellem de to stater er en stigende grad af mistillid, urealistiske forventninger og modstridende opfattelser af egne og modpartens nationale interesser. En af Kinas mest indflydelsesrige sikkerhedspolitiske eksperter professor Wang Jisi fremhæver således, at USA-Kina-forholdet nu er gået ind i en mere uforudsigelig fase – en tilpasningsfase, hvor både USA og Kina vil stå stærkere fast på, hvad der opfattes som nationale interesser. Derfor er yderligere konflikter og konkurrence mellem USA og Kina uundgåeligt (Wang Jisi, ”Strategic conflict inevitable between China and U.S.”, Global Times, august 5, 2010).
Det, der gør udviklingen så uforudsigelig, er, at der i høj grad er tale om en form for ond cirkel – et såkaldt sikkerhedsdilemma – hvor der kontinuerligt reageres på modpartens opfattede fjendtlige handlinger og intentioner. Derfor kan små episoder hurtigt eskalere til en større konflikt, hvilket også får næring af indenrigspolitiske særinteresser og hensyn hos såvel de amerikanske som de kinesiske ledere. Særligt de kinesiske ledere, hvis indenrigspolitiske legitimitet og opbakning bygger på et løfte om at genrejse Kina til tidligere stormagtsstatus- og respekt, står i en svær situation, hvor de pga. den stærke nationalistiske folkelige opinion ikke vil risikere at fremstå svage eller villige til at bøje sig for eksternt pres. Dette gælder særligt, når det drejer sig om territoriale krav.

Alle parter har dog stærke interesser i at håndtere situationen og undgå egentlig militær konflikt i regionen. Dette skyldes ikke mindst den gensidige afhængighed i økonomiske og finansielle forhold, som der er udviklet mellem USA, Kina og flere af de øvrige regionale stater. Dette giver et form for sikkerhedsnet, men på det sikkerhedspolitiske område må yderligere sammenstød og konflikter forventes. Således fortsætter en kompleks regional udvikling karakteriseret ved modernisering af det nationale militær, indgåelse af militære samarbejder og alliancer samt jævnlige diplomatiske kriser og sammenstød i omstridte farvande samtidig med voksende økonomisk samhandel og indgåelse af frihandelsaftaler.

Der er, som Wang Jisi påpeger, i høj grad tale om en tilpasningsfase. Denne tilpasningsfase er dog ikke dømt til at ende ud i Mearsheimers dystre forudsigelse om ”the tragedy of world politics”, hvor opstigningen af nye stormagter leder til militær konflikt med den eller de etablerede stormagter. I den sammenhæng er det interessant – og opmuntrende – at den overvejende holdning hos kinesiske udenrigs- og sikkerhedspolitiske eksperter er, at Kina ikke skal satse på militær konkurrence med USA (se Willy Lam, “Hawks vs. Doves: Beijing Debates ’Core Interests’ and Sino-US Relations”, China Brief, Vol. 10, No. 17, 2010, 2-4) Derimod skal Beijing holde fast i strategien med at opbygge Kinas regionale position ved hjælp af primært økonomiske og diplomatiske midler, og der skal forsat vises kompromis- og forhandlingsvillighed på områder, hvor der ikke er tale om kinesiske kerneinteresser – dvs. Taiwan, Tibet og Xinjiang. Denne linje nyder tilsyneladende opbakning fra de dele af den kinesiske ledelse, som primært fokuserer på at takle de mange indenrigspolitiske udfordringer, hvilket kræver regional stabilitet og gode relationer til vigtige handelspartnere som USA og Japan. Andre dele af den kinesiske ledelse, særligt med kontakter til det kinesiske militær, argumenterer i højere grad for en mere kompromisløs linje (Linda Jakobson & Dean Knox, New Foreign Policy Actors in China, SIPRI Policy Paper, No. 26, 2010). Hvilken linje, der slår igennem i Beijing, afhænger ikke kun af udfaldet af magtkampe i Beijing, men også særligt af den videre udvikling i USA’s politik i regionen.

OVERBLIK:

CHEONAN. Sænkningen af det sydkoreanske krigsskib Cheonan d. 26. marts nær ved grænsen til nordkoreansk farvand i Det Gule Hav kostede 46 sydkoreanere livet. Iflg. en international undersøgelse – nedsat af Sydkorea – skyldtes sænkningen en nordkoreansk torpedo. Nordkorea benægter imidlertid al indblanding. Undersøgelsen er siden blevet udsat for meget kritik, og kun fem ud af 400 sider er blevet offentliggjort.

DET SYDKINESISKE HAV, som er et område på ca. 1,7 mio. km2 med mere end 200 primært ubeboede øer, klipper og rev, fremhæves af flere eksperter som et af det 21. århundredes vigtigste farvande. Dette skal ses i sammenhæng med de olie- og gasreserver, som er til stede, samt vigtige transportruter, hvor Det Sydkinesiske Hav forbinder Østasien med Mellemøsten og Europa. Ligeledes er det et vigtigt fiskeriområde. Kina, Vietnam, Malaysia, Filippinerne, Brunei, Taiwan og Indonesien gør alle krav på hele eller dele af Det Sydkinesiske Hav. Alle involverede parter med undtagelse af Brunei er militært til stede i Det Sydkinesiske Hav – det samme er USA. Der har været relativt roligt i Det Sydkinesiske Hav siden indgåelsen af “the Declaration of Code of Conduct in the South China Sea” mellem Kina og ASEAN i 2002. Heri forpligter alle parter sig til at udvise tilbageholdenhed og løse stridigheder fredeligt. De senere år er de involverede staters aktiviteter og antallet af sammenstød i området imidlertid øget. Diplomatisk kulminerede dette i USA’s udmelding i juli om, at udviklingen i Det Sydkinesiske Hav er et spørgsmål om amerikanske nationale kerneinteresser. Dermed er Det Sydkinesiske Hav også blevet et emne på den sikkerhedspolitiske dagsorden mellem USA og Kina.

DET ØSTKINESISKE HAV er et område på ca. 1,25 mio. km2, og striden mellem Kina og Japan (og Taiwan) fokuserer på den ubeboede øgruppe kaldet Diaoyu i Kina (Senkaku i Japan). Denne øgruppe udgør således omdrejningspunktet for de øvrige territoriale krav i området, og farvandet omkring indeholder foruden store fiskebanker også betydelige olie- og gasforekomster. Kina og Japan indgik i 2008 en aftale om fælles udnyttelse af ressourcerne i området, men på det seneste har der været fornyede spændinger kulminerende i en større diplomatisk krise mellem Kina og Japan i september efter et sammenstød mellem en kinesisk fiskerbåd og to fartøjer fra den japanske kystvagt.

Camilla T. N. Sørensen (f. 1976) er adjunkt ved Institut for Statskundskab, Københavns Universitet, og er til efteråret 2011 på gæsteforskerophold ved School of International Studies, Peking University. Primære forskningsinteresser er østasiatisk udenrigs- og sikkerhedspolitik og International Politik teori.

…