21.10.2009

Trods EU’s diplomatiske, økonomiske, civile og militære indsats mange steder i verden er unionen stadig for dårlig til at genopbygge skrøbelige stater. EU sidder fast i gamle missionsskabeloner, bureaukrati og underudviklede civilkompetencer. Vedtages Lissabontraktaten, skal EU udnytte den nye fælles udenrigstjeneste til at forbedre sig på dette felt –  og så skal medlemsstaterne i gang med at opbygge deres civile kapaciteter.

Af Daniel Korski, senioranalytiker i tænketanken European Council on Foreign Relations
Den Europæiske Union har verdens største diplomatiske netværk; ikke færre end 40.000 diplomater sidder på de 27 medlemslandes ambassader. Unionen er også verdens største bistandsdonor – milliarder af euros bliver årligt brugt af Kommissionen og EU’s regeringer til at bekæmpe fattigdom i den tredje verden. Og modsat NATO har EU formået at søsætte 22 forskellige militære- og civile operationer. Specielt den Fælles Udenrigs- og Sikkerhedspolitik (FUSP’en), der blev skabt over Jugoslaviens smuldrende rester og tryllet frem af topdiplomaten Javier Solana på det tyndeste juridiske grundlag, har været EU’s stolthed.

Men på trods af netværk, donationer og operationer er EU fortsat for dårligt rustet til at genopbygge skrøbelige stater og til at deltage fuldgyldigt i den oprørsbekæmpelse, de fleste sikkerhedseksperter mener vil karakterisere fremtidens krige. I en ny rapport udgivet af tænketanken European Council on Foreign Relations giver min medforfatter, Richard Gowan og jeg tre årsager til EU’s problemer.

1. For det første arbejder EU stadigvæk med en skabelon for missioner, der blev skabt til Unionens første operationer på Balkan for ti år siden, men som ikke er egnet – eller i det mindste ikke er tilstrækkelig – til at håndtere moderne konflikter. På Balkan var det nødvendigt at gøre op med det tidligere systems styreform. EU udsendte derfor adskillige politimissioner, først i Makedonien og Bosnien og senest i Kosovo, som havde til opgave at reformere politi og sikkerhedsstyrker. Disse missioner blev efterfulgt af militære missioner, efter at NATO havde etableret roen.

Men hvad der gjorde sig gældende på Balkan ved årtusindskiftet, er ikke det, der skal til for at skabe stabilitet i Congo, fremgang i Yemen eller sikkerhed i Pakistan. I fremtiden kan EU ikke regne med, at NATO eller USA allerede har garanteret sikkerheden, som det var tilfældet på Balkan, og det vil derfor ikke være nok at gennemføre kapacitetsopbygningsprogrammer. EU’s rolle i Congo er et godt eksempel på, hvordan den etablerede fremgangsmåde går galt. På trods af adskillige missioner i hovedstaden Kinshasa, som bl.a. havde det sigte at reformere politistyrkerne a la Balkan-modellen, stod store dele af landet i flammer.

2. Det andet problem, EU står over for, er en række bureaukratiske problemer i Bruxelles. Der er vedvarende konflikter mellem Kommissionen og Rådssekretariatet, der repræsenterer medlemslandene –  men der eksisterer også en politisk kultur, som betyder, at beslutninger, der egentlig burde træffes i felten, træffes på de bonede gulve i EU’s hovedstad. Beslutninger om fx personalerekruttering, der let kunne centraliseres, bliver presset ned over missionerne, der så skal bruge utallige mandetimer på opgaven. Det er måske ikke unaturligt, at de forskellige bureaukratiske systemer efter kun ti år ikke fungerer som de hundred år gamle centrale administrationer i medlemslandene. Men selv i forhold til FN er EU’s bureaukratiske systemer tilbagestående.

3. Den tredje – og måske største –  hindring for EU’s udvikling er manglen på de nødvendige civile kapaciteter i medlemslandene. I modsætning til udbygning af deres militære styrker, som næsten alle EU-landene har påtaget sig efter Den Kolde Krigs afslutning, har kun de færreste fokuseret på at udvikle civile kapaciteter og sørge for, at de forskellige centraladministrationer kan planlægge en indsats, der ikke kun er af militær karakter, men blander civile og militære midler.

Danmark – som på nuværende tidspunkt har 77 udsendte på ESDP-missioner (Europæisk Sikkerheds- og Forsvarspolitik, red.) – er sammen med Finland, Tyskland, Holland, Sverige og Storbritannien de lande, der gør det største arbejde for at løse deres ESDP-opgaver. Denne gruppe lande har en grundig og ofte obligatorisk træning af civile: man har udviklet samarbejdsmetoder på tværs af ministerier og forsøger at evaluere alle de udsendte medarbejdere. I den modsatte ende af skalaen ligger lande som Bulgarien, Cypern, Estland, Grækenland, Letland, Litauen, Luxemburg og Malta. I midten kan man finde lande som Østrig, Belgien, Italien, Frankrig og Spanien. Men hvis EU ønsker at kunne udsende medarbejdere i Unionens regi til at løse denne type opgaver, vil det være nødvendigt at nivellere forskellene mellem landene.

Skulle Lissabontraktaten blive ratificeret, åbner der sig en mulighed for at gøre op med EU’s forældede doktriner og skabe et bedre samarbejde mellem Kommissionen og Rådssekretariatet, når de ifølge traktaten bliver ført sammen i en ny fælles udenrigstjeneste. Det vil blandt andet gøre det muligt at skabe en særlig skole, der kan træne EU’s diplomater og udviklingsfolk.

Herved kan den fælles udenrigstjeneste også sørge for, at EU får fælles fodslag, når det gælder det konfliktforebyggende arbejde:

Konkret burde EU udsende topdiplomater til verdens 20 mest udsatte lande for at arbejde med lokale myndigheder og andre parter i konflikten for sammen med andre internationale organisationer at forebygge eskalering. Og i tilfælde af krig bør EU være i stand til hurtigt at udsende en mission, hvis det skulle være ønskeligt.

Én ting kan Lissabontraktaten dog ikke gøre noget ved: Medlemslandenes manglende investeringer i civile kapaciteter. Også her kræves der nytænkning. I rapporten forslår Richard Gowan og jeg, at EU skaber en række incitamenter for medlemslandene, således at det bliver lettere at rekruttere folk, lokke embedsmænd til at tage ud på missioner, samt at landene forbedrer deres bureaukratiske systemer. Kernen i et nyt fremstød burde være nationale strategier, hvor medlemslandene selv kan opridse, hvordan de ønsker at forbedre deres kapacitet til krisestyring. Ligesom i OECD-regi kan disse strategier så blive ”peer-reviewed”, altså vurderet af andre medlemslande. Og EU’s interne tænketank, EU-ISS i Paris, kan løbende foretage vurderinger af de forskellige nationale strategier.

EU er kommet langt på kun ti år. Men opgaven bliver stadig vanskeligere. For at forberede sig bedst muligt på en ny generation af kriser må EU og medlemslandene i særdeleshed, komme i gang med at gennemføre de nødvendige ændringer. Hvis ikke det sker, vil EU aldrig blive en betydningsfuld global aktør.