11.11.2009

RÆSON har bedt tænketankene CEPOS og CEVEA give hver deres analyse af forholdet mellem ideologi og lokalpolitik

Kommunerne er ofre for et system, hvor pengene til velfærd uddeles på en måde, der gør det nærmest indlysende for kommunerne at tage sig ynkværdige ud – for dét er vejen til at få flere penge ud af regeringen. Dette rationale æder stille og roligt kommunestyret op.

Af Henrik Christoffersen, Forskningschef i CEPOS

HVAD afgør, om en kommune arbejder på at blive effektiv og økonomisk ansvarlig? Det spørgsmål er forsøgt besvaret i den ene undersøgelse efter den anden, som konkluderer, at partipolitik i hvert fald ikke spiller nogen særlig rolle. I den kommunale velfærdsverden er det snævre egeninteresser snarere end ideologi, som styrer. Den fundamentale interessemodstilling går mellem velfærdskoalitionen af offentligt ansatte og overførselsmodtagere på den ene side og de privat ansatte på den anden side. Med velfærdskoalitionen som den langt stærkeste side – fordi den har solide flertal blandt vælgerne og i kommunalbestyrelserne. Jo stærkere velfærdskoalitionen står i vælgerskaren i en given kommune, jo større er aversionen eksempelvis imod effektiviseringer, der indebærer inddragelse af private producenter af velfærdsservice. Her gør partipolitik til gengæld ingen forskel.

Sammen med velfærdskoalitionens erobring af (kommunal)politikken har vi oplevet et stærkt og nok også tiltagende opadgående udgiftspres i kommunerne. Senest har vi set, at selvom kommunerne i deres aftale med regeringen om 2010 fik fuld dækning for stigning i priser og lønninger – og fuld dækning for krav til løsning af nye opgaver – var der ikke en eneste kommune, som valgte at lette skattetrykket på borgerne. Tværtimod har hver femte kommune præsteret at sætte skattetrykket i vejret.

Der er tale om et udgiftspres, som er så stærkt, at regeringen ikke formår at dæmme op for det. Og det har dybe konsekvenser for, hvor kommunalpolitikken bevæger sig hen. For udgiftspresset er ikke et resultat af nogen bestemt ideologi. Kommunerne er pragmatiske. Udgiftspresset er derimod et resultat af de institutioner og reguleringsformer, som fungerer omkring kommunerne. Strukturreformen har ikke gjort dem langtidsholdbare. I denne henseende er kommunerne altså lige så meget ofre for udgiftspresset som regeringen og staten er det.

Kommunalpolitikken er godt på vej til at opløse sig selv, fordi den er inficeret af forkerte incitamenter – i et forkert udformet kommunesystem, der driver kommunerne til at handle på en uholdbar manér. For kommunerne forekommer det nemlig, at den mest nærliggende vej til at kunne tilbyde borgerne nogle dyrere ydelser (som måske i øvrigt ikke engang er bedre) er at presse flere penge ud af staten. Sat på spidsen har vi et system, hvor det må virke tiltrækkende for kommunerne at fremstå som instanser, der ikke løser deres opgaver godt nok – fordi det er vejen til flere penge.  Det er denne institutionelle ansvarsfralæggelse, som er godt på vej til at æde kommunestyret op.

Hvorfor stiger kommunernes udgifter?

Der er to vigtige mekanismer, som gør sig gældende. Kommunerne accepterer nok langt hen ad vejen at indgå aftaler med regeringen om rammerne for kommunernes økonomi, som respekterer skattestoppet. Men efterfølgende bliver de indgåede aftaler ikke overholdt, og tillige bliver de udsat for kompromittering fra kommunal side med argumenter om, at aftalerne ikke sikrer ordentlig service til borgerne. Dette er aldeles rationelt – kommunerne har nemlig gode grunde til at nedgøre og bryde aftalerne. I princippet skulle regeringen straffe de kommuner, som sprænger rammerne, men det er op ad bakke for en regering at hente de penge tilbage fra velfærdssystemet, som dette system allerede har formøblet. Hertil kommer, at kommunerne rent faktisk ikke løser alle de opgaver, som falder ind under deres opgavefelt. Kommunerne lader eksempelvis deres skoler forfalde, hvorved de oparbejder argumenter for at kræve flere penge fra staten.

2008-2009: Regeringen straffer ikke overskridelserne
Dette systematiske mønster ser også ud til at gøre sig gældende efter strukturreformens gennemførelse. Kommunerne overskred således deres netto driftsbudgetter for 2007 med 2,1 milliarder kroner. Overskridelsen blev af Kommunernes Landsforening anmeldt som et krav i foråret 2008 til forhandlingerne med regeringen om økonomiaftalen for 2009. Og i den aftale, som blev indgået, imødekom regeringen da også kommunernes krav og fremskrev budgetrammen for 2009 ud fra kommunernes faktiske (rammeoverskridende) udgifter i 2008 – frem for at anvende den aftalte 2008-ramme som udgangspunkt for rammefremskrivningen. På grundlag af denne erfaring med styringen af kommunernes økonomi efter strukturreformen fandt Folketinget det samtidig nødvendigt at indføre mekanismer, som for fremtiden skal tvinge kommunerne under ét til budgetoverholdelse. Folketinget vedtog således i juni 2008 lovene L172, L173 og L174, som for henholdsvis 1) driftsudgifter, 2) udgiftsrammer for anlægsudgifter samt 3) skattestop fastsætter, at rammeoverskridelser fremover skal føre til efterfølgende modregninger efter en fast og i lovgivningen specificeret regel, således at modregningerne i sidste ende neutraliserer rammeoverskridelsen. Det er for størstedelens vedkommende de kommuner, som står for rammeoverskridelser, der også bliver modregnet, men en del af modregningen skal dog foregå i forhold til kommunesektoren under ét.

Denne nye automatiske tilbageføringsmekanisme blev allerede sat på prøve, da kommunernes regnskaber for 2008 blev gjort op i foråret 2009. Her viste det sig, at kommunerne fortsat overskred deres budgetter – og under ét overskred den aftalte ramme for (netto) driftsudgifter med 3,1 milliarder kroner. Den del af kommunernes driftsbudget, som økonomiaftalen mellem regeringen og KL direkte retter sig imod, serviceudgifterne, blev på dette tidspunkt ud fra foreløbige regnskabstal vurderet til at være overskredet med 400 millioner kroner (når der korrigeres for ændringer i aftaleforudsætningerne efter aftalens indgåelse forud for budgetåret).

Overskridelsen blev taget op i en forhandling mellem regeringen og Kommunernes Landsforening i marts 2009, hvor også spørgsmålet om forøgelse af kommunernes anlægsvirksomhed i lyset af finanskrisen og den samfundsøkonomiske afmatning blev forhandlet. Her blev det aftalt, at regeringen ville dispensere for den ellers netop indførte tilbageføringsmekanisme, således at mekanismen end ikke i et enkelt år kom til at fungere som tiltænkt.

Regeringens accept af kommunal udgiftsekspansion ud over det, som forudgående har været aftalt, kom også i juni 2009 til udtryk ved, at der i aftalen mellem regeringen og KL indgik, at et mindre antal kommuner i 2010 kan hæve den kommunale indkomstskat inden for en samlet ramme på 500 mio. kr. – dog således at muligheden for skatteforhøjelser skal målrettes de 10-15 kommuner, der i en særlig vanskelig situation vurderes at have behov for flere skatteindtægter.  Men det har efterfølgende vist sig, at regeringen med ”særlig vanskelig situation” har ment kommuner, der ikke har vist sig i stand til at styre deres egen økonomi, men er kommet ud med budgetunderskud i en grad, så det går ud over kommunens stabilitet. Regeringen har med andre ord her fået etableret en mekanisme, der præmierer uansvarlighed og mangel på økonomisk kontrol.

Til gengæld har regeringen med puljen på 500 millioner kroner til kommunale budgetforhøjelser købt sig til at kunne fastholde den lovgivning om tilbageføring af merudgifter og merbeskatning, som Folketinget vedtog i 2008. Dette understregede regeringen i forbindelse med fremlæggelsen af puljen. Men prisen for at regeringen på samme tid kan sikre ro i forhold til kommunerne og oppositionen – og sikre, at den samtidig kan fremtræde med en vis troværdighed som en regering, det rent faktisk fastlægger rammer og styrer landet – har altså været, at udgifterne i velfærdssektoren endnu engang er undergået et nærmest usynligt skred.

Fiasko præmieres
Den anden side af kommunernes uansvarliggørelse handler om, at kommunerne ikke løser deres opgaver og netop derved henter ekstra penge hos staten. Forårets runde med ekstra penge til kommunerne til skolevedligeholdelse er et typisk eksempel på denne proces. Vi hører aldrig om privatskoler, som har brug for ekstra penge til skolevedligeholdelse, for her hjælper ingen kære mor. Men kommunernes skoler, som ellers har væsentligt flere penge per elev end privatskolerne, lod kommunerne alligevel slide så kraftigt ned, at der blev oparbejdet en tilstrækkeligt stærk pression på regering og Folketing til at udløse et ekstra milliardbeløb.

Min pointe er: I virkeligheden er det kommunerne – som grundlæggende institution i vores samfund – der er det virkelige offer for en struktur, der så stærkt udhuler egenansvarligheden og fremkalder trang til at fremtræde som ynkværdige ofre. Kommunerne drives til at forstå deres egen situation sådan, at de ingen dispositionsmuligheder har. Deres råderum er ikke-eksisterende i denne forståelse. For ved at udstille deres fiaskoer fastholder de presset på staten for flere penge. Og de ved af erfaring, at det virker: pres betyder penge.

I en undersøgelse stillede stillede jeg tidligere på året det lille simple spørgsmål: Hvordan ville den kommunale sektors økonomi egentlig se ud, såfremt alle kommuner lagde sig fast på et ”udgifter-i-forhold-til-behovene”, som det er sagen i den mest økonomiske kommune? Svaret på min analyse var tankevækkende: Så ville der være 25 milliarder kroner til rådighed. Kommunerne skal altså ikke bilde os ind, at de ikke har noget råderum. Men så snart de har frie midler, bliver der omgående disponeret for dem – så handlerummet forsvinder – fordi dette er betingelsen for at få penge.

Med strukturreformen i 2007 blev det regionale niveau moderniseret, og vi ser nu bedre resultater. Kommunerne derimod blev bare forstørrede. Det kan ikke gå hurtigt nok med reformer, som også ansvarliggør kommunerne, så vi kan få gjort op det det system, der ligefrem præmierer manglende økonomisk styring og mangelfuld løsning af opgaver.

Det bliver ikke nogen nem sag. De nye store kommuner er blevet en enorm magtfaktor. I strukturreformen blev det prioriteret at få reformeret det regionale niveau, og det lykkedes jo trods uenighed i Folketinget at få fjernet amterne og dannet regioner uden skatteudskrivningsret, men med produktionsafhængige finansieringstilskud og med private sygehuse som en konkurrenceudfordring, der presser i retning af større produktivitet. Men netop uenigheden i Folketinget gjorde, at regeringen måtte finde alliancepartnere uden for Tinget og blev tvunget i armene på kommunerne, der altså kom styrket ud af reformen til gengæld for at bidrage til at skubbe de gamle amter omkuld.

Derfor tror jeg, at videre omformning af kommunesystemet nærmere kommer til at foregå ustyret som forandringsprocesser, der sætter sig igennem sammen med en nedsmeltning i kommuner, som kvæles i grådighed. Overspisning er diagnosen.

Sagen er jo den, at vi nu med hast bevæger os i retning af en samfundsøkonomisk ubalance, uden at vi kan øjne de politiske kræfter, som er i stand til at rette op. De forslag, som foreligger fra oppositionens side til at øge skatteindtægterne, er urealistiske og for deles vedkommende med den effekt, at de offentlige indtægter reduceres. De forsøg, som har været på at gennemføre reformer, som mindsker udgifterne: arbejdsmarked, pension m.v., er løbet ud i sandet. Og det har indtil nu været tabu at diskutere reduktion af udgifter til velfærdsydelser. Med de kommende års befolkningsudvikling bliver ubalancen kun større.

Det er allerede i dag indlysende, at betydende befolkningsgrupper ikke vil nøjes med de tilbud, som den offentlige velfærdssektor tilbyder. På pensionsområdet er det længe siden, at folkepensionen blev opfattet som et dækkende tilbud af størsteparten af danskerne. Stadig flere vælger private skoler, stadig flere bliver omfattet af sundhedsforsikring etc.  Vi ser altså en fremadskridende opbygning af alternativer til den offentlige skattefinansierede velfærd, uden at det er udtryk for nogen udtrykkelig politisk vilje. Den usynlige hånd bliver paradoksalt nok stadig mere rådende i et velfærdsdemokrati, hvor velfærdskoalitionen har gjort politik til interessemæssig bjergsomhed. Borgerne løser deres problemer. Velfærdskoalitionen udnytter deres flertal.

Hvor det fører hen på sigt, når velfærdssektorens muligheder for videre skattefinansiering svinder ind, har jeg vanskeligt ved at se for mig. Når velfærdskoalitionen på et tidspunkt dertil, at den indser, at offentlig effektivitet og mådehold også er i dens egen interesse som flertal? Det ser ikke ud til at ligge lige for, og dermed frygter jeg, at også de nye kommunalbestyrelser i den kommende valgperiode bliver præget af en logik, hvor budgetoverskridelser og jammer over pengemangel er iøjnefaldende, og hvor ønskerne om flere penge overstiger lysten til at tage ansvar og løse problemer for danskerne. Samtidig med at virkeligheden bevæger sig udenom, så danskerne bliver stedse bedre til at organisere skoler, sygehuse etc. På egen hånd.