21.10.2009

Det er præcis 30 år siden den proces, der har gjort centralbankdirektørerne til magtfulde, uafhængige mænd med ret til at være ligeglade med politikere og vælgere, startede. Men efter et år med finanskrise har befolkningens mistillid til centralbankerne – inklusive den danske – aldrig været større. Tid til selvransagelse? Nej: Centralbankchefer er som flødeskum – jo mere man pisker dem, jo hårdere bliver de!

Af Martin Marcussen, professor ved Institut for Statskundskab, Københavns Universitet

I disse dage er det 30 år siden verdens centralbanker skød kampen mod inflationen i gang. I oktober 1979 rejste den daværende amerikanske centralbankdirektør, Paul Volcker, uventet tidligt hjem fra det årlige IMF-Verdensbanks-topmøde i Beograd, Serbien for at introducere en ny slags pengepolitik med fokus på styring af pengemængden. Snart herefter hæver han renten – midt i en periode med stigende arbejdsløshed og lurende recession – og dét kunne befolkningen mærke. Det varer ikke længe, inden der helt bogstaveligt udløses en dusør for at stoppe USA’s fjende nummer ét: centralbankdirektøren! Uden for Federal Reserve-bygningen dannes lange kæder af arbejdsløse i protest mod den såkaldte ”anti-amerikanske” politik, man førte inde bag de høje marmorfacader. Paul Volcker blev hurtigt USA’s mest upopulære offentlige person.

Rundt omkring i verden studerer man det amerikanske eksperiment nøje, for i mange andre lande end USA bød 1970’erne på helt ustyrlige inflationsniveauer. Men centralbankerne var typisk en del af en politisk beslutningsproces, der i realiteten forhindrede dem i at gøre dét, centralbankerne er bedst til: ”at fjerne punch-bowlen, lige når festen skal til at starte”, for at citere en anden amerikansk centralbankdirektør, William McChesney Martin. I løbet af 1980’erne begynder andre lande at kopiere Volckers strategi, og gradvist finder der et regimeskrifte sted i centralbankverdenen. Bevægelsen sker i fire bølger:

1) Stabilitet: Først spredes den stabilitetsorienterede økonomiske filosofi sig blandt de økonomiske beslutningstagere. I Danmark plejer vi at referere til Erik Hoffmeyers og Knud Heinesens brandtaler om den økonomiske afgrund som et skæringspunkt. Da den borgerlige regering træder til i 1982 var det med et mandat til at få rettet op på økonomien med udgangspunkt i inflationsbekæmpelse og en fast valutakurs i forhold til D-marken.

2) Uafhængighed: Idéen om, at centralbanker bedst kan bidrage til stabiliseringen af den økonomiske udvikling, hvis de formelt set er uafhængige af den politiske beslutningsproces, forplantede sig til flere lande. Politikere har en tendens til at tænke kortsigtet for at kunne blive genvalgt, hvorimod uafhængige centralbanker kan tænke langsigtet, netop fordi befolkningen ikke skal vælge dem.

Den new zealandske centralbank er nok den første, der rigtigt gennemgår grundlæggende reformer – i 1989. Men derefter tager forandringen fart, og i løbet af 1990’erne ændres næsten alle centralbanklove verden over for at ”befri” de monetære myndigheder fra snæversynede politikeres greb. I Europa lægges grundstenen til verdens hidtil mest uafhængige centralbank, Den Europæiske Central Bank (ECB), hvis status kun kan ændres, hvis alle EU’s medlemsstater støtter op omkring en sådan ændring.

3) Funktion: Bør en centralbank have flere målsætninger end netop at bekæmpe inflationen? Bør den også beskæftige sig med finansiel stabilitet og måske med økonomisk vækst og beskæftigelse? Nej – konsensussen bliver hurtigt, at bankernes eneste opgave er at begrænse prisinflationen (her indregnes ikke aktiekurser og boligpriser), som bør holdes stabilt lavt. I en lang række lande introduceres der oven i købet et konkret inflationsmål. som centralbankerne bør sigte efter. Centralbankcheferne har nu fået carte blanche til at hæve renten –helt uafhængigt af, hvordan det ellers går med økonomien – hver gang de tror, at inflationen nærmer sig ydergrænsen for inflationsmålet.

Som princip behøver centralbankerne dog ikke handle i modstrid med politikeres ønsker om ikke at være for hårde ved befolkningerne. De kan nemlig, hvilket især var tilfældet i USA i slutningen af 1990’erne, holde renten lav – meget lav – så længe dette ikke har nogen indflydelse på prisinflationen. Flere tolkede denne fine tilstand – hvor både inflation og rente var lav gennem længere tid – som udtryk for en ”ny økonomi”, hvor inflation altså ikke længere var en sideeffekt ved at der blev udlånt og forbrugt mange penge.

4) Gennemsigtighed. I mange år havde man i centralbankkredse haft den filosofi, at rentebeslutninger skulle komme som en tyv om natten – altså helt uventet – for at have nogen effekt. Det begyndte man i starten af det nye årtusinde at arbejde sig væk fra ved at indføre et gennemsigtighedsprincip . Der blev udarbejdet regelmæssige inflations- og stabilitetsrapporter med grundige analyser af den aktuelle økonomiske situation. I nogle lande gik man så vidt som til at offentliggøre referater fra de møder, hvor rentebeslutninger var blevet truffet – nogle steder blev også stemmeafgivelser offentliggjort. Hertil kom, at centralbankchefer begyndte at møde op i de nationale parlamenter for at forklare rentebeslutninger. Blandt dem, der gik forrest, var Bank of England og Sveriges Riksbank; Andre er mere tøvende, herunder Den Europæiske Centralbank, der ikke offentliggør referater og stemmeafgivelser.

Resultaterne af disse tredive års udviklingstendenser har været, at centralbankerne har fået endog meget centrale placeringer i de nationale og internationale politikprocesser. Det har været en såkaldt gylden tidsalder for centralbankverdenen. I modsætning til politikere er centralbankchefer typisk blevet mødt med en ganske stor grad af tillid fra befolkningerne rundt omkring i verden. Centralbankerne har været set som den solide søjle midt i en kaotisk verden fyldt med risici og fristelser. Men:

Befolknings mistillid har aldrig være større
I den senere tid viser meningsmålinger, at befolkningerne i både Europa og USA nu vender sig mod centralbankerne. Kun ganske få mennesker frikender nemlig centralbankerne, når forklaringen for den finansielle krise skal identificeres. Langt den største del mener, at centralbankerne har et vist ansvar, et stort ansvar eller endog hele ansvaret for den igangværende finansielle krise.

I Europa har befolkningernes mistillid til ECB aldrig været større i de ti år, den har eksisteret. Det plejer at være de franske politikere, der af og til kritiserer centralbankerne for at være for konservative og ensidige i kampen for en stabil lav prisinflation i hele euroområdet. I Frankrig taler man traditionelt set om behovet for at skabe en politisk modvægt til økonomerne i Frankfurt – en såkaldt gouvernement économique. Det nye er, at man nu også er ude med riven i Tyskland. Angela Merkel løftede hen over sommeren fingeren over for ECB. Hun mindede banken om de klassiske centralbankdyder og om, at tiden var kommet til at opsuge noget af al den likviditet som var blevet pumpet ud i økonomien gennem krisen. Centralbankerne burde, mente Angela Merkel, tænke på, at man risikerer at fastfryse de europæiske økonomier i en ustabil situation, som fremtidige generationer vil få svært ved at arbejde sig ud af.

Mens der i Europa dog ikke har været egentlige demonstrationer mod centralbankernes håndtering af krisen, er situationen anderledes  i USA. Stemningen når ikke helt samme højder som for tredive år siden, men den nærmer sig. Der er organiserede studenterdemonstrationer mod the Fed (den amerikanske centralbank, red.), Fed-hade-hjemmesider er meget velbesøgte, og en Fed-fjendtlig bog med den sigende titel ”End the Fed” ligger på New York Times bestsellerliste. I forlængelse af krisen har Præsident Obama såvel som Kongressen foreslået ændringer af centralbankstatutten (beskrivelse af centralbankens opgaver, red). Præsidenten mener, at det kan være nyttigt at samle al banktilsyn i Federal Reserve som erstatning for de syv eksisterende tilsyn. Før banken med ekstraordinære midler kaster sig ud i at rede skrantende finansielle virksomheder, bør den først indhente finansministerens underskrift. Nogle ser dette som et dybt indgreb i Feds uafhængighed -for målsætningen om lav prisinflation kan komme i konflikt med målsætningen om finansiel stabilitet, hvilket i praksis gør det umuligt for Fed at arbejde.

Al dette postyr lader foreløbig ikke til at have indvirkning på centralbankernes selvopfattelse. Under det nyligt afholdte Jackson Hole-seminar i Wyoming, hvor alverdens centralbankchefer siden 1978 har mødtes for at diskutere aktuelle problemstillinger, gav man overhovedet ikke indtryk af at være særligt bekymret for den hadefulde stemning, der er opstået og for det generelt faldende tillidsniveau. Tværtimod brugte USA’s nuværende og for nyligt genudnævnte centralbankdirektør, Ben Bernanke, sin velkomsttale til at understrege, at krisen ville have været meget værre, hvis det ikke havde været for centralbankernes resolutte og koordinerede indgriben. Der blev ikke brugt meget tid på at diskutere, hvorvidt den ensidige målsætning for centralbankernes arbejde er rimelig, eller hvorvidt prisinflationen nu også er det rette inflationsmål. Burde centralbankerne ikke have reageret på de stærkt stigende boligpriser og aktiekurser og eventuelt medregnet dette i deres monetære politik? Burde de ikke have lært noget fra det japanske eksperiment, der foreløbig har medført 20 års recessionslignende tilstand? Eller lært noget af aktiekrisen i 1987 eller af IT-boblen i 2001? Er der slet ingen grundlag for at gentænke kernen i centralbankernes virksomhed, eller holdbarheden af den bagvedliggende teoridannelse? Tilsyneladende ikke, hvis der står til centralbankerne selv.

Den danske nationalbank undviger
Herhjemme er Danmarks Nationalbank både et dårligt og et godt eksempel på de internationale udviklingstendenser. Den er et dårligt eksempel, fordi banken adræt har undgået at tilpasse sig nogle af de internationale reformbølger. Nationalbanken er ikke formelt set gjort mere uafhængigt end den allerede var: i store træk er det nemlig stadig Nationalbankloven af 1936, der definerer forholdet mellem Nationalbanken og regeringen. Nationalbanken har heller ikke fået ekspliciteret sin målsætning til udelukkende at dreje sig om prisstabilitet. Endelig er det begrænset, hvad Nationalbanken har gjort for at imødekomme det internationale krav om større indsigt i beslutningsprocesser i den monetære politik.

Nationalbanken har hidtil fastholdt, at dens pengepolitik kunne tilrettelægges med ét mål for øje, og det er at fastholde den danske krones kurs i forhold til euroen. Den sætter i store træk renten i forlængelse af de rentebeslutninger, der træffes i Frankfurt. Det gør den så ikke helt i praksis, men alligevel mener Nationalbanken, at så længe der er åbenhed omkring beslutninger i ECB, er der ikke nogen grund til at skilte med, hvad der diskuteres i Nationalbankens direktion. Banken mener heller ikke, at det kan betale sig at indgå i en dialog med Folketinget eller med nogen som helst andre for den sags skyld. Åbenheden i Nationalbanken består udelukkende i, at de tre nationalbankbankdirektører af og til, men efter eget valg, optræder i medierne med et interview. På alle disse punkter adskiller Nationalbanken sig fra den internationale trend.

Men der er også punkter, hvor Nationalbanken helt fint passer ind i det internationale mønster. Indtil for nyligt har Nationalbankdirektøren nemlig tilhørt den del af beslutningseliten, der har høstet mest troværdighed i samfundet. Det har traditionelt været sådan, at kun Dronningen har scoret højere i det danske troværdighedsindeks. Erik Hoffmeyer, Bodil Nyboe-Andersen og Niels Bernstein har generelt været set som solide, troværdige søjler i et nogle gange flydende dansk politisk landskab. På trods af den manglende formelle uafhængighed har Nationalbankdirektører i Danmark værnet omkring deres uafhængige status, og i Folketinget har der ikke været praksis for at angribe eller betvivle Nationalbankdirektøren.

Nu lader det imidlertid til, at også Nationalbanken er under beskydning – direkte og indirekte. Finanstilsynet i Danmark er nemlig under angreb, og en diskussion har bredt sig om, hvorvidt tilsynet med bankerne ikke bør lægges over i Nationalbanken. Det vil gøre det lidt sværere at fungere som nationalbankdirektør: Man vil blive tvunget til at interagere meget mere direkte med bankverdenen og herunder politikere, der gerne vil regulere denne bankverden. Man vil, med andre ord, blive trukket ind i en politisk proces, som man har svært ved at forbinde med sin autonome status, og som kan forkludre det overordnede mål med pengepolitikken.

Nationalbanken er allerede under angreb på et andet punkt. Niels Bernstein har flere gange givet udtryk for, at det vil være sundt for den danske økonomi med en vis stigning i arbejdsløsheden. Han har nævnt flere tal, men argumentet er dét, at flaskehalse har det med at skabe usunde lønforventninger forskellige steder på arbejdsmarkedet. Argumentet er ikke faldet i god jord, og har mødt kritik fra bl.a. socialdemokraterne med Thorning-Schmidt og Lykketoft i spidsen. Ligesom med Ben Bernankes indledningstale ved Jackson Hole-seminaret, giver Bernsteins analyse indtryk af, at centralbankcheferne er fuldstændig immune over for de vinde, der blæser i befolkningen og i den politiske debat. Centralbankchefer sætter nærmest en ære i fastholde klassiske teorier om forholdet mellem arbejdsløshed og prisinflation.

Det næste års tid vil vise, om de grundlæggende forhold for verdens centralbanker ændres. Historisk set har det altid været en krise, der er gået forud for en grundlæggende omdefinering af centralbankernes rolle i samfundet. Første Verdenskrig var afslutningen på centralbankernes første gyldne periode, hvor de havde nydt en stor grad af reel selvstændighed. Efter Anden Verdenskrig blev flere banker direkte nationaliseret. Det tog en oliekrise i 1970’erne, før grunden var lagt til endnu en gylden periode for centralbankerne med stor uafhængighed. Spørgsmålet er, om den nuværende finansielle krise er stor nok til grundlæggende at underminere den konsensus, der de sidste 30 år har været bygget op omkring central.