09.03.2016

Danmarks indflydelse i EU er baseret på, at Udenrigsministeriet har mulighed for at koordinere den samlede danske indsats. Med de voldsomme besparelser i udenrigstjenesten bliver det stadig vanskeligere at opretholde en illusion om, at Danmark er en smart-stat, der stråler blandt alle de andre.

I modsætning til de fleste andre EU-medlemslande, som opgraderer bemandingen i EU, så hører vi i stedet til blandt de få lande, der reducerer bemandingen på EU-repræsentationen i Bruxelles.

KOMMENTAR af Martin Marcussen, professor, Institut for Statskundskab, Københavns Universitet

I den ene måling efter den anden overrasker danskerne: 72 pct. af et repræsentativt udsnit af danskere erklærer sig nemlig fuldstændigt enige i at ”My voice counts in the European Union” (Standard Eurobarometer 84: 10). Det er rekord i EU. I intet andet medlemsland har man en så stærk tro på, at man kan gøre sin indflydelse gældende i Bruxelles.

Men har danskerne rent faktisk noget at have deres optimisme i? Det er det ganske vanskeligt at svare entydigt på. Men på det seneste er der dukket data op, der kan være med til at punktere to myter, der længe har eksisteret om Danmarks overnormale indflydelse i EU.

Myte 1: Det parlamentariske bolværk
Den første myte handler om det parlamentariske bolværk, som vi i Danmark har etableret i forhold til ”løbsk” EU-lovgivning. Myten er, at vi i Danmark har indrettet os med et EU-koordinationssystem, der sikrer, at vore nationale folkevalgte i Europaudvalget blåstempler de mandater vore ministre forhandler på baggrund af i EU’s ministerråd. Når der er vedtaget et direktiv i Ministerrådet har Folketinget igen en chance for at gøre sin indflydelse gældende fordi direktiver jo skal omsættes til national lovgivning for at have retsvirkning i Danmark. Folketinget burde derfor i princippet have mulighed for at gøre sin indflydelse gældende både før og efter der træffes beslutninger i Ministerrådet.

Men det er ren ønsketænkning. En optælling foretaget af Udenrigsministeriet viser, at mandatet til ministeren enten gives for sent – ja faktisk for en fjerdedels tilfælde under en uge før der indgås politisk aftale i Ministerrådet og nogle gange endda på selve dagen – eller alt for tidligt. En anden fjerdedel af mandaterne gives nemlig over seks måneder før der er fundet et kompromis i Bruxelles. Det vil sige på et tidspunkt hvor ingen helt har overblik over, hvad der indgår i de politiske drøftelser (Altinget.dk, 22.01.2015).

Det er altså så som så med den politiske kontrol ex-ante – det vil sige kontrol før beslutningerne træffes i Ministerrådet. Men hvad så med ex-post kontrollen? Altså den del af kontrollen som Folketinget kan varetage når direktiver skal gennem tre behandlinger i Folketinget for at blive vedtaget som dansk lov. Heller ikke her er der opmuntrende nyt. Allerede magtudredningen kunne i 2004 slå fast at for perioden 1994-2003 blev kun 28 pct. af alle direktiver fra Ministerrådet gennemført via lovgivning i Folketinget, mens hele 70 pct. af direktiverne blev gennemført administrativt gennem offentliggørelse af bekendtgørelser. Langt størstedelen af direktiverne kom således ikke til behandling i Folketinget. I dag, godt ti år efter er situationen endnu værre: I et svar til Europaudvalget beretter Justitsministeriet, at kun knap 10 pct. af alle direktiver i dag omsættes til lov i Folketinget. Resten, det vil sige hele 90 pct., overføres til dansk retspraksis uden om Folketinget, og uden at Folketinget har indflydelse på direktiverne.

… hele 90 pct., overføres til dansk retspraksis uden om Folketinget, og uden at Folketinget har indflydelse på direktiverne.
____________________

 

Det korte af det lange er, at Folketingets Europaudvalg i store træk ikke kan spille rollen som det parlamentariske anker i den danske EU-koordinationsproces, og dermed kun vanskeligt af lovgivningskanalen kan gøre sin indflydelse gældende i EU.

Myte 2: Det diplomatiske bolværk
Det bringer os videre til den næste myte, der eksisterer om dansk indflydelse i EU. Myten tager udgangspunkt i en ”Tom og Jerry” filosofi om, at de små og kloge narrer de store og dumme. Selvom overmagten kan synes uoverskuelig, kan danske diplomater, som små David’er, der konfronteres med de store Goliath’er, alligevel sejre i sidste ende. Det gør de fordi de er smartere end de andre. Det kan godt være, at det parlamentariske bolværk ikke er så solidt længere, men så har vi da heldigvis et diplomatisk bolværk, der tjener Danmarks interesser i EU.

Gid det var så vel. Undersøgelser viser, at Danmark godt nok engang var på forkanten af udviklingen i EU. Danske diplomater havde med flid og dygtighed oparbejdet en meget stor netværkskapital og en robust troværdighed. Det er den type ressource, der gør, at man er en interessant samarbejdspartner i EU’s kringlede og langstrakte forhandlinger. Det er nok tvivlsomt om det længere forholder sig på den måde.

Tænketanken European Council on Foreign Relations (ECFR) offentliggør årligt et såkaldt ”European foreign policy scorecard”, der siger noget om, hvor dygtig medlemslandene hver for sig er til at påvirke EU’s udenrigspolitik på nogle helt centrale områder. Tilbage i 2012 var Danmark med blandt de ti lande i EU, der var ”leaders”, det vil sige med til at sætte den udenrigspolitiske dagsorden i EU. Siden er det gået brat ned ad bakke. I det seneste ”scorecard” kan der kun identificeres to områder hvor Danmark har gjort væsen af sig. Ellers er Danmark forsvundet under radaren.

Forventningerne til Danmarks rolle i EU-beslutningssystemet var ellers, at nu skulle der gøres en ekstra indsats. Der skulle ”Mere Danmark i verden”, og det slogan, der kom til at beskrive den meget omfattende reform af repræsentationsstrukturen i 2014 – ”Mere verden, mindre Europa, men mere EU” understøttede de store forventninger om, at den smarte og aktive linje i EU ville blive accentueret.

Men sådan skulle det ikke gå. En nylig optegnelse af bemandingssituationen på EU-repræsentationen i Bruxelles giver et dystert billede af diplomaternes muligheder for at gøre sig gældende som forsvarer af danske interesser.

Allerede i 2012 var Danmark kun marginalt bedre repræsenteret i Bruxelles end Malta målt på antallet af udsendte. Dengang kunne vi mobilisere 51 udsendte diplomater, i forhold til Maltas 49 udsendte diplomater. Det vil sige nogenlunde det samme antal udsendte som Malta, der vel og mærke har under en tiendedel af Danmarks indbyggertal. I dag, fire år og mange opskruede forventninger senere, kan Danmark mobilisere 46 udsendte diplomater overfor Maltas 97 udsendte diplomater (se figuren).

Det vil sige nogenlunde det samme antal udsendte som Malta, der vel og mærke har under en tiendedel af Danmarks indbyggertal.
____________________

 

Figur: Bemanding af EU-medlemslandenes permanente repræsentationer i Bruxelles, 2012 og 2016



Kilde: EU-delegationerne, diverse udenrigsministerier og officielle hjemmesider.

De fleste andre EU-medlemslande er fulgt i Maltas fodspor, det vil sige, at de har opgraderet bemandingen på deres respektive EU-repræsentationer. Det gør de i vished om, at det er i EU, at der træffes afgørende beslutninger, der har direkte og omfattende virkninger i medlemslandene. Og det er i stigende udstrækning tilfældet, at det er i EU, at løsningerne på Europas fælles problemer skal findes. Men sådan ser man ikke på det i Danmark.

De fleste andre EU-medlemslande er fulgt i Maltas fodspor, det vil sige, at de har opgraderet bemandingen på deres respektive EU-repræsentationer.
____________________

 

Her reducerer man bemandingen på den danske EU-repræsentation, og bidrager dermed til at svække det bolværk af diplomater, der skulle sikre dansk interessevaretagelse i EU.

Det danske Udenrigsministerium – det mest skrabede i hele Norden
I samtlige regeringsgrundlag fra 2007 og fremefter har regeringerne udtrykt en ambition om at føre en ”aktiv” udenrigspolitik, der skal bringe Danmark ind i kernen af EU-samarbejdet. Ambitionerne har bestemt været til stede. Men det har haltet noget med viljen eller evnen til at føre ambitionerne ud i livet.

På EU-området har det traditionelt været afgørende for Danmarks indflydelse, at vi formår at opretholde et meget omfattende koordinationssystem. Dette system indbefatter koordination i Danmark blandt alle interessenter – offentlige som private, folkevalgte som embedsmænd. Det indbefatter også en evne til at koordinere mellem ambassaderne i Europa og ikke mindst arbejdet i EU-repræsentationen i Bruxelles. Det er kun via en tidlig, konsistent og målrettet indsats, at et lille land har en mulighed for at blive hørt og set i EU, hvor tempoet er stort, og konkurrencen om opmærksomhed er ekstremt tilspidset.

Betingelsen for at opretholde et stærkt og troværdigt koordinationssystem er et stærkt Udenrigsministerium. I Danmark, i modsætning til eksempelvis Sverige og Finland, er det nemlig Udenrigsministeriet, der sørger for at holde de utallige ender sammen i et meget kompleks og langstrakt beslutningsforløb. Udenrigsministeriet er metakoordinatoren, der har tusindvis af bolde i luften på EU-arenaen på én gang. Det er dette ministerium, der skal sikre, at de danske forhandlere kan gå til arbejdet med troværdigheden i behold.

Netop fordi det forholder sig på den måde er det særligt alvorligt, at Udenrigsministeriet løbende -men med stigende hastighed – tømmes for driftsressourcer. I dag er det danske Udenrigsministerium, målt på omkostninger per indbygger, det mest skrabede af sin slags i Norden. På et tidspunkt vil også den danske befolkning opdage, at det ikke er sikkert, at deres stemme høres helt så klart længere i EU, som de har gået rundt og troet.

På et tidspunkt vil også den danske befolkning opdage, at det ikke er sikkert, at deres stemme høres helt så klart længere i EU, som de har gået rundt og troet.
____________________

 

Martin Marcussen har skrevet ”Diplomati. Et portræt af udenrigstjenesten og dens diplomater”, som udkommer på Hans Reitzels Forlag i maj 2016.

ILLUSTRATION: Lars Løkke Rasmussen og Donald Tusk i Bruxelles, 24. juni 2011 [foto: European Council]