Fra RÆSON22:Terrorbekæmpelse:  Den blinde vinkel

Fra RÆSON22:
Terrorbekæmpelse: Den blinde vinkel

07.05.2015


Efter angrebene på Krudttønden og synagogen efterlyses igen klare svar, enkel ansvarsplacering og nye beføjelser. Men der er behov for at supplere klassiske måder at tænke ledelse på, hvis danske myndigheder skal kunne matche det nye trusselsbillede.

ANALYSE af Anja Dalgaard-Nielsen og Lotte Lund

Med terrorangrebene i København i februar rykkede terrortruslen et skridt tættere på danskernes hverdag. Bedst som myndighedernes fokus tilsyneladende var på de danske syrienrejsende, dukkede den 22-årige danskpalæstinenser Omar El-Hussein op, nyligt løsladt fra fængslet, og angreb først et debatmøde om ytringsfrihed i Kulturhuset Krudttønden på Østerbro og derefter den synagogen i Krystalgade.
I skrivende stund venter vi stadig på myndighedernes endelige redegørelse for forløbet omkring El-Husseins forbrydelser i det ulyksalige døgn i København. Og det er naturligvis vigtigt at undersøge, om El-Hussein kunne være stoppet tidligere, samt granske, hvad der fungerede, og hvad der ikke fungerede i myndighedernes samlede indsats. Men uanset udfaldet af undersøgelsen peger et nyt forskningsprojekt, som Stanford University og Beredskabsstyrelsen står bag, på, at der er behov for nytænkning, bl.a. om ledelsesgangene, hvis danske myndigheder skal være bedst muligt rustede til at matche et stadig mere komplekst trussels- og risikobillede.

Terrorister med El-Husseins profil er nemlig langtfra den eneste udfordring, danske sikkerhedsmyndigheder står over for. Samlet set er risikobilledet langt mere broget end for blot fem år siden. Og netop bredden og kompleksiteten i det samlede billede må ikke tabes af syne. For det næste, der truer os, kan meget vel se meget anderledes ud og kræve lynhurtig omstilling til helt andre specifikke indsatser.
De foreløbige resultater af det omtalte forskningsprojekt tegner konturerne af en god og en mindre god nyhed. Den gode nyhed er, at toplederne i de organisationer, der har ansvaret for sikkerheden og trygheden i det danske samfund, allerede identificerer og opstiller udviklingsmål, der er egnede til at gøre danske myndigheder bedre til at håndtere et komplekst og dynamisk trusselsbillede – og at vi, i øvrigt, i den danske tillidskultur har en unik ressource, som mange større nationer kun kan drømme om. Den mindre gode nyhed er, at mange topledere har en blind vinkel i den måde, de søger at realisere de opstillede organisatoriske udviklingsmål på. Groft sagt taler de for meget og lytter for lidt.

Et broget risikobillede
Skønt medier og politikere i disse måneder har stillet skarpt på den terrortrussel, der udspringer fra rodløse, kriminelle unge med militant islamistiske tilbøjeligheder, så er det risikobillede, som vi står over for, langt bredere, og det er løbende blevet mere sammensat og mere komplekst. Til det billede hører i dag også soloterrorister – højre- eller venstreekstremistiske eller militant islamistiske – der flyver under myndighedernes radar, fordi de ikke indvier nogen i deres planer. Vi skal forholde os til: 1) hjemvendte og potentielt forhærdede syrienkrigere med vilje og evne til at angribe mål i Danmark. 2) grupper, der planlægger større og komplekse angreb, som den gruppe, der for år tilbage blev stoppet på vej fra Sverige til Danmark med planer om angreb på og gidseltagninger i JP/Politikens Hus. 3) udenlandske terrorbevægelser, der fortsat ønsker at ramme Danmark på grund af Muhammedtegningerne og lejlighedsvis fremhæver Danmark som et legitimt mål i deres propaganda. 4) stigende spredning i, hvor, hvordan og hvorfor individer bliver radikaliserede, og en eksplosiv stigning i ekstremistiske gruppers onlineaktiviteter.

Nye trusler som cyberterror og cyberspionage er også kommet til, samtidig med at gamle trusler som klassisk stormagtsspionage ikke bare kan streges fra listen over ting, sikkerhedsmyndighederne skal bekymre sig om – særligt ikke i lyset af Ruslands ageren i Ukraine. Og sikkerhedstrusler som de nævnte skal afvejes over for en række andre potentielle risici, som den danske stat risikerer at skulle håndtere – fx risici relateret til globalisering og klimaforandringer, grænseoverskridende kriminalitet, ekstremt vejrlig og pandemier. Og det er naturligvis ikke kun i Danmark, men også i udlandet, at danske statsborgere kommer i klemme som ofre for kriminalitet, terror, kidnapninger, regionale konflikter, naturkatastrofer eller menneskeskabte katastrofer.

Dertil kan naturligvis komme helt nye risici, som vi ikke på nuværende tidspunkt gør os forestillinger om. Vi er tidligere blevet overraskede. Skønt mange efterfølgende hævdede det modsatte, forudså de færreste, at terrorister den 11. september 2001 ville lykkes med at benytte kaprede fly som angrebsmiddel, eller at det jordskælv og den efterfølgende tsunami, der i 2011 ramte Japan, ville føre til en omfattende atomkatastrofe i et af verdens mest udviklede og angiveligt sikkerhedsbevidste lande.

Det handler ikke kun om penge
Spørgsmålet om, hvordan myndighederne bedst varetager sikkerheden og trygheden i det danske samfund, er langtfra blot en diskussion om, hvorvidt de har de rette beføjelser og tilstrækkelige ressourcer, som man måske kunne få indtryk af, hvis man pejlede efter den politiske debat i kølvandet på terrorangrebene i København i februar måned.

Når omverdenen er kompleks og foranderlig, så bliver organisationskultur og ledelse i den grad afgørende. Det antyder i hvert fald eksisterende forskning, der har beskæftiget sig med såkaldte resiliente organisationer. ’Resiliente organisationer’ er kendetegnet ved både at være gode til at forudse og afværge risici og til lynhurtigt at få greb om nye problemstillinger, der rejser sig, når de står over for en ukendt og overraskende trussel. Eksempler på resiliente organisationer kan være virksomheder, der vokser trods intensiv konkurrence og tilsyneladende uforudsigelige markeder, eller organisationer, der sikkert håndterer potentielt farlige teknologier og systemer – hangarskibe og flyveledelsesorganisationer – både når ting går som planlagt, og når uventede problemer dukker op.

Her er typisk tale om organisationer med flad struktur, korte beslutningsveje og vidtstrakt delegation til medarbejderne ved ’fronten’, fordi de, inden topledelsen formår det, kan spore forandringer i det problemfelt, de arbejder med. Der er også typisk tale om organisationer med en bred vifte af kompetencer og profiler i medarbejderskaren, om tæt kommunikation og vilje til samarbejde og om medarbejdere, der på alle niveauer har en forståelse for helheden og for hinandens roller. Det øger evnen til at arbejde sammen på tværs af afdelinger og fagligheder, når en kompleks problemstilling ikke kan håndteres i en enkelt silo. Der er typisk tale om organisationer, der konstant eksperimenterer og prøver at finde bedre måder at håndtere kendte problemer på, og som formår at improvisere, når de møder et nyt problem, hvor der ikke findes nogen standardløsning. Det handler om hurtigt at kunne omfordele ressourcer mellem forskellige problemstillinger, afhængigt af hvor der er størst behov for en indsats. Og det handler om at have stærke netværk uden for organisationen selv – forbindelser til andre myndigheder eller organisationer og til civilsamfundet, så man kan hente hjælp, hvis ens egne kompetencer eller ressourcer ikke slår til.

Endelig tyder meget på, at organisationer, der løbende håndterer små nedbrud eller uregelmæssigheder, står langt bedre rustet til at forebygge og inddæmme større problemer. Det handler med andre ord helt banalt om at have træning i at agere på ting, der afviger fra det normale.

Hvor godt er vi rustet?
Nu lyder flad organisering, vidtstrakt delegation, konstant udvikling og eksperimenteren med nye metoder næppe som en rammende beskrivelse af den typiske danske offentlige myndighed. Og et langt stykke af vejen er det en god ting. Hierarkisk organisering og standardprocedurer handler jo også om at sikre, at myndighederne er politisk styrbare, sådan som de skal være det i et demokrati, og om at sikre, at borgerne behandles korrekt og lovligt.

Men der er andre aspekter af organisatorisk resiliens, der med rette kunne dyrkes, og som lederne i de danske sikkerhedsmyndigheder faktisk også i vid udstrækning er opmærksomme på og søger at fremelske.
Spørger man toplederne i de myndigheder, der har ansvaret for sikkerheden og trygheden i det danske samfund, så peger næsten alle på behovet for at rekruttere en bredere vifte af medarbejderprofiler, så myndigheden bedre kan matche den kompleksitet, der optræder i omverdenen og i trusselsbilledet. For et departement kan det dreje sig om at rekruttere andre end den klassiske djøfer. For en klassisk politi- eller militærorganisation kan det handle om at supplere politi- og militært uddannede med analytikere, teknikere, IT-nørder, psykologer, antropologer osv.

Stort set alle peger også på behovet for at rive de klassiske organisatoriske siloer ned og få etableret en tættere kommunikation på tværs af afdelinger og fagligheder. En del fremhæver endvidere behovet for at opbygge stærke samarbejdsrelationer med relevante partnere uden for organisationen, så man kan trække på andres ressourcer og kompetencer, når egne ikke slår til. Og endelig har de danske topledere opmærksomheden rettet mod at skabe nogle lommer i deres organisationer, hvor der kan innoveres og eksperimenteres med metoder og teknikker – samt mod at styrke deres organisationers fokus på at lære.
Alt sammen træk, der også findes i resiliente organisationer, som klarer sig godt i komplekse og turbulente omgivelser.

Den blinde vinkel
Men ét er at formulere de rette mål. Noget andet er at gøre dem til virkelighed – at gøre læring, innovation, netværksskabelse, helhedstænkning, gensidig tillid og tværgående samarbejde til en del af den levede, daglige realitet i de offentlige myndigheder, der står med ansvaret for vores sikkerhed.
Her peger de danske topledere typisk på en række helt klassiske ledelsesgreb – at have en plan, at opstille og kommunikere en vision, at forklare, hvorfor forandring er nødvendig, at omfordele ressourcer, at lægge den formelle struktur om, at tydeliggøre deres forventninger over for mellemledere og medarbejdere osv.
Forandringsledelsesforskningen fortæller os imidlertid, at når forandringer aktiverer følelser – fx følelser vedrørende, hvilke faggrupper der ’har ret’ til hvilke stillinger – eller når forandringsmålet kun kan nås, hvis medarbejderne aktivt spiller med, så er der grænser for, hvor langt man kan komme med en sådan rationel, planlagt, top-down-kommunikerende tilgang.

Så handler det mere om at lytte end om at tale og mere om at kunne improvisere end om at kunne lægge og følge en plan. Det handler om at forsøge at forstå, hvad det er for en virkelighed, de forskellige medarbejdergrupper ser, og hvad der i deres univers(er) giver mening. Det handler om at kunne gennemskue, hvor det eksisterende peger frem mod det, man gerne vil have mere af, og hvordan forandringsprocessen og -målene kan udformes, så de giver mest mening, i lyset af hvad medarbejderne i forvejen tror på.
Det handler om evnen til at sikre sig hurtig og retvisende feedback og om en vidtstrakt vilje og evne til at tilpasse ledelsesadfærden, så der kan justeres på ledelsesgreb, der ikke har den ønskede effekt. Her er tale om en tilgang til ledelse, som er svær at konkretisere. For hvad der præcis skal til, vil variere fra organisation til organisation og fra situation til situation.

Kort sagt: I den udstrækning der er modvilje, skepsis eller blot en udbredt mangel på engagement grundet forandringstræthed eller presserende driftsopgaver i forhold til de forandringsmål, danske topledere har opstillet for deres organisationer, støder den klassiske ledelsesstil på sine grænser. Individuel åbenhed, samarbejdsvilje og vilje til udvikling og læring kan selvsagt ikke fremkommanderes og rulles ud efter en central handlingsplan. Uden et ægte medspil fra medarbejderne bliver tværgående arbejdsgrupper, netværksmøder eller innovationsrum proformaøvelser, der reelt er spild af ressourcer.

Pointen er ikke, at klare visioner, kommunikation, forandret ressourceallokering, opfølgning og topstyring ikke er vigtige redskaber. Pointen er, at det ikke altid er nok, og at jo mere kompleks og dynamisk omverdenen og trusselsbilledet er, jo mere vil der være behov for at kunne supplere med andre ledelsesmæssige redskaber. Visioner og handlekraft sælger formodentlig bedre end lyttende og improviserende ledelse, særligt når vi taler sikkerhed. Ikke desto mindre kalder den komplekse og dynamiske verden, vi lever i, (også) på noget andet. Og meget tyder på, at danske topledere har en blind vinkel her.

Den danske case: tillid og lidenhed
Hvis de myndigheder, der har ansvaret for vores sikkerhed og tryghed, skal tænke i resiliensledelse, kræver det noget af et opgør med traditionerne. Det vil nok forekomme kontraintuitivt for de fleste at efterspørge mere lyttende, eksperimenterende og improviserende adfærd frem for flere klare svar og gennemarbejdede planer. Og det stiller store krav, ikke blot til toplederne, men også til medarbejdere, mellemledere og det omgivende samfund. Det kræver overordentlig fagligt dygtige og mentalt fleksible medarbejdere. Og det kræver politikere med mindre trang til at politisere. For der vil opstå fejl, der vil kunne henføres til, at chefen ikke har været inde og godkende alt i mindste detalje. Disse fejl skal så holdes op mod de risici, der opstår, når topstyrede systemer arbejder for langsomt, for ufleksibelt og for fantasiløst til at være på forkant med morgendagens trusler og risici.

Og kan man ellers vænne sig til tanken om, at sikkerhed i en kompleks og dynamisk verden kræver en kontraintuitiv ledelsesform, så er der faktisk et godt udgangspunkt i Danmark. Vi har her i landet et udsædvanlig højt niveau af tillid – mellem borgerne, internt i organisationer og mellem borgere og myndigheder. Og tillid er en hovedingrediens, hvis vi skal opbygge organisationer, der evner at håndtere komplekse trusler. Det gælder den organisationsinterne tillid, der skal muliggøre et ægte samarbejde på tværs af faglige skel og organisatoriske siloer. Og det gælder tilliden mellem myndigheder og borgere, der skal muliggøre bredere netværk og koalitioner, der tilsammen råder over langt flere ressourcer og kompetencer, end nogen enkeltstående myndighed kan mobilisere, ligegyldigt hvor mange ekstrabevillinger den tilføres.

I den sammenhæng kommer landets lille størrelse os faktisk til gode. Danmark har et i international sammenhæng overskueligt sikkerhedsbureaukrati. Tætheden af personlige relationer bliver større, og muligheden for at overskue og forstå helheden er til stede. Vi har også i forvejen et samfund med stor lighed – og som er mindre hierarkisk orienteret end i mange andre lande. Det er da også af de årsager, at netop Danmark i international sammenhæng bliver en interessant case. Forudsætningerne for at skabe mere resiliente myndigheder er bedre end i så mange andre, større, mindre tillidsbaserede og mere hierarkiske samfund. Den danske case kan tegne konturerne af, hvor langt et vestligt demokrati kan komme under favorable vilkår, når det gælder at matche et stadig mere komplekst og dynamisk risikobillede med mere resiliente myndigheder. 

Det store billede 
I kølvandet på en tragisk begivenhed som februar måneds angreb i København er det naturligt, at fokus retter sig mod, hvad der kunne have været gjort for at forhindre den konkrete sag, og hvordan vi reducerer risikoen for, at noget lignende sker igen. Kortlægning og evaluering er, i den udstrækning resultaterne ikke bliver kapret af positioneringsivrige politikere, afgørende og vigtige øvelser. Men de indebærer én evident risiko i en kompleks og dynamisk verden: at vi koncentrerer os så meget om at forhindre en gentagelse af det, der lige er sket, at vi glemmer at tænke helhedsorienteret på, hvordan vi bedst muligt sikrer os mod bredden i det risikobillede, vi står over for.

Og her handler det langtfra kun om flere penge og om øgede beføjelser til de myndigheder, der har ansvaret for sikkerheden og trygheden i det danske samfund. Det handler også om organisation, ledelse og kultur og om at turde slippe noget af den planlægnings- og kommunikationsiver, det ellers er fristende at forlade sig på som leder, når man gerne vil have sin organisation i gear til at matche et komplekst og dynamisk risikobillede.

Stanford Universitys Center for International Security and Cooperation står, i samarbejde med Beredskabsstyrelsen, bag projektet ’Resilience Leadership in National Security Bureaucracies: Handling Complex and Dynamic Risks’. De endelige resultater af projektet foreligger i starten af 2016.

Anja Dalgaard-Nielsen (f. 1972), ph.d., er chef for Institut for Strategi ved Forsvarsakademiet og ’consulting scholar’ ved Stanford University. Hun er tidligere chef for Afdelingen for Forebyggende Sikkerhed i Politiets Efterretningstjeneste. Journalist Lotte Lund (f. 1964), MA of European Studies, Johns Hopkins School of Advanced International Studies, har bl.a. arbejdet for Verdensbanken og som congressional liaison på den danske ambassade i Washington D.C.ILLUSTRATION: Mindehøjtidelighed efter terrorangreb i København, marts 2015 [Foto: Hasse Ferrold]