28.10.2015

“Hvor var atomkapløbet endt uden de mange FN-aftaler om ikke-spredning? Hvem havde taget sig af genopbygningen af dusinvis af lande efter borgerkrige og naturkatastrofer? Hvor var man ellers blevet enige om fælles mål for udvikling og fattigdomsbekæmpelse? Som det ofte er blevet sagt: Hvis FN ikke havde eksisteret, havde vi været nødt til at opfinde den.”

KOMMENTAR af Andreas Sugar, tidligere ansat i FN’s afdeling for fredsbevarende operationer

FN fejrer i disse dage sit 70-års jubilæum med møder, arrangementer og taler i hovedkvarteret i New York og verden over. Fejring er måske så meget sagt, da festlighederne finder sted i lyset af en verden i brand: Voldelige og øjensynligt uløselige konflikter, rekordstore flygtningestrømme, terrorisme og ekstremisme, dødelige epidemier — og et klima, der ifølge mange ikke står til at redde. Udfordringerne er enorme, og medlemslandene har ikke altid lige let ved at enes om løsningerne. Med andre ord er alt, som det “plejer” at være.

FN’s jubilæum blev skudt i gang for nogle uger siden under den årlige debat i generalforsamlingen, hvor verdens ledere på skift indtog den ikoniske talerstol af marmor. Der blev hyldet og rost, men også rejst kritiske spørgsmål — ikke mindst om organisationens forældede og udemokratiske struktur.

Ingen talere hævdede dog, at FN var irrelevant eller overflødig. Alle syntes enige om, at der ikke findes noget alternativ til verdensorganisationen. Nogle takkede ligefrem FN for landenes eksistens – fx Namibias præsident, som understregede, at hans land ikke var blevet selvstændigt uden FN som ”jordemor”. Rumæniens leder fremhævede FN’s støtte i årene efter Murens fald, hvilket hjalp landet til at blive en demokratisk stat, som i dag er i stand til at bidrage til andre landes udvikling.

MED SINE 193 MEDLEMMER er FN i sandhed en universel institution. Men trods den store tilslutning – eller måske netop på grund af den – har FN ikke altid kunnet leve op til de idealer, som bragte 50 nationer sammen i San Francisco i foråret 1945 for at danne en organisation, der skulle opretholde verdensfreden efter Anden Verdenskrig.

Som Dag Hammarskjöld — den legendariske svenske generalsekretær — sagde i sin tid: ”FN blev ikke skabt for at bringe menneskeheden i himlen, men for at redde den fra helvede”.
____________________

 

Uenighed og mangel på politisk vilje har for ofte forhalet eller forhindret resolut indgriben i verdens konflikter og problemer. I et anfald af kollektiv fornægtelse negligerede man fx folkemordet i Rwanda i 1994, indtil det var for sent. Kontroverser og lappeløsninger tillod, at uhyre voldsomheder og overgreb fortsatte alt for længe i det tidligere Jugoslavien — og det samme sker i dag i Syrien og andre steder. Dermed svigter FN ikke bare sine idealer, men også de mennesker, som organisationen blev sat i verden for at beskytte.

SPØRGSMÅLET ER DOG, OM det nogensinde har været realistisk at etablere en global institution, der fuldstændigt kan forhindre krig og beskytte de svage. Som Dag Hammarskjöld — den legendariske svenske generalsekretær — sagde i sin tid: ”FN blev ikke skabt for at bringe menneskeheden i himlen, men for at redde den fra helvede”. Med andre ord vil vi mennesker altid bekrige hinanden og kæmpe for egne interesser til fordel for kollektivets ve og vel. Samtidig har vi også evnen til at samarbejde, gå på kompromis og udvise medmenneskelighed. Således finder man i FN glødende idealisme og kynisk realisme side om side.

FN-pagten, som er et fantastisk visionært dokument, er et studie i sammenstødet mellem de to verdenssyn: på den ene side troen på lighed og fælles interesse i fred og retfærdighed — og på den anden side den ulige fordeling af indflydelse og nødvendigheden af magtanvendelse. Et lignende paradoks findes i striden mellem nationalstatens suverænitet og individets rettigheder, begge grundprincipper i FN. For hvad vejer tungest, hvis en regering begår overgreb mod dens indbyggere: Statens eller folkets integritet?

NÅR MAN DISKUTERER ELLER EVALUERER verdensorganisationen, må man heller ikke glemme, at betegnelsen FN dækker over mange ting, som dens kritikere ynder at blande sammen. For hvem eller hvad er det egentlig, man taler om, kritiserer eller roser? Er det det magtfulde Sikkerhedsråd, som har ansvar for fred og sikkerhed, og hvor de fem permanente medlemmer har vetoret? Er det Generalforsamlingen, verdens største multilaterale forum, hvor alt kan debatteres, men hvis beslutninger ikke er bindende? Er det Ban Ki-moon, FN’s generalsekretær, og hans stab på flere tusind internationale tjenestemænd? Eller er det en af de mange underorganisationer som UNICEF eller Verdenssundhedsorganisationen?

FN er groft sagt både en scene og en aktør, og begge roller må siges at være lige vigtige. Som scene er institutionen unik og uvurderlig: Det er det eneste sted i verden, hvor diplomater fra nær og fjern har mulighed for at mødes dagligt på neutral grund — til formelle møder og i korridorerne i komplekset ud til New Yorks East River. Her er selv fjender tvunget til at være i samme rum og opføre sig nogenlunde civiliseret. Fx slap Iran og Irak ikke for at sidde ved siden af hinanden under deres blodige krig i 80’erne, da medlemslandene er placeret i alfabetisk rækkefølge i generalforsamlingssalen.

AT DER I VERDEN FINDES en fælles arena, hvor alle mødes, er også vigtig af andre årsager. FN er stedet, hvor store som små lande har mulighed for at få internationale spørgsmål på dagsordenen. Og selv om det ofte er en langvarig proces, så er det her, man i årenes løb har sat standarder og rykket ved verdens grundsyn på en række områder — lige fra militær nedrustning til klimaspørgsmål.

Danmark har ofte benyttet sig af dette forum til at fremme diverse mærkesager. Sammen med en mindre alliance af internationale kolleger arbejdede danske diplomater fx længe på at skabe opmærksomhed om oprindelige folks rettigheder, og i dag findes der konventioner, der forpligter medlemslandene til at tage særlige hensyn til inuitter, indianere og andre truede folkegrupper.

FN er på én gang verdens skraldemand og brandvæsen, der rykker ud med international opbakning og legitimitet i tilfælde af konflikter, naturkatastrofer eller epidemier.
____________________

 

Problemet med mange af de hundredevis af aftaler og traktater, der forhandles på plads i FN, er, at implementeringen ikke altid lever op til forventningerne. For eksempel er menneskerettigheder et felt, hvor overtrædelser sjældent har alvorlige konsekvenser. Det ændrer dog ikke på, at der nu findes nogle fælles værdier – eller idealer om man vil – og et FN-apparat til at holde øje med og udstille krænkelser af rettighederne. Om end systemet er langt fra perfekt, så havde det uden FN været endnu nemmere for regeringer og andre magthavere at krænke, misbruge og mishandle deres borgere uden at blive stillet til ansvar.

Som aktør afhænger FN’s effektivitet af medlemslandenes politiske vilje og de ressourcer, der bliver stillet til rådighed. Fredsbevaring er fx et område, hvor der trods løbende udfordringer findes bred opbakning blandt medlemslandene, hvilket betyder, at over 120.000 soldater, politifolk og civile i øjeblikket er udsendt i FN’s navn i 16 af verdens brændpunkter. Disse operationer synes ideelle i situationer, hvor medlemslandene er enige om, at der skal gribes ind, men ingen – end ikke USA – har kapacitet eller lyst til at gøre det på egen hånd.

FN er på én gang verdens skraldemand og brandvæsen, der rykker ud med international opbakning og legitimitet i tilfælde af konflikter, naturkatastrofer eller epidemier. Tusindvis af ansatte arbejder dagligt under kummerlige og farlige kår, og et anseligt antal lader endda hvert år livet i den gode sags tjeneste.

OVENNÆVNTE ARBEJDE ER VELKENDT og en vigtig del af verdens kriseberedskab. Men man glemmer ofte – eller for de fleste er det måske aldeles ukendt – at FN er engageret i stort set enhver form for menneskelig aktivitet. FN-systemet omfatter mere end 30 programmer og særorganisationer, der har deres egne medlemmer, ledelse, budgetter og dagsorden, men som ikke desto mindre bidrager til FN’s overordnede mål ved at styrke samarbejde og regulere sameksistens.

En organisation som International Civil Aviation Organisation (ICAO) arbejder med at skabe ensartede standarder for civil luftfart på verdensplan, fx i forhold til flyruter og sikkerhed. UNESCO fremmer uddannelse og forskning og administrerer Verdensarvslisten over bevaringsværdige steder. Og det Internationale Atomenergiagentur er FN’s organ for fredelig udnyttelse af kerneenergi. Andre organisationer arbejder inden for handel, boligforhold, landbrug, telekommunikation, narkobekæmpelse og meget mere. Om end dette arbejde i stor udstrækning er overset, er det ikke desto mindre vitalt i en stadigt mere globaliseret og indbyrdes afhængig verden.

Lige meget hvad organisationens kritikere siger eller håber, så er FN kommet for at blive. Den er som nationalstaten en politisk realitet og en del af verdens DNA, og dens arbejde påvirker vores alles hverdag mere, end de fleste begriber. Hvis man betvivler FN’s relevans, bør man prøve at forestille en verden uden denne organisation. Hvor var atomkapløbet endt uden de mange FN-aftaler om ikke-spredning? Hvem havde taget sig af genopbygningen af dusinvis af lande efter borgerkrige og naturkatastrofer? Hvor var man ellers blevet enige om fælles mål for udvikling og fattigdomsbekæmpelse? Som det ofte er blevet sagt: Hvis FN ikke havde eksisteret, havde vi været nødt til at opfinde den.

FN ER NATURLIGVIS LANGT FRA perfekt. Organisationen har i løbet af de sidste syv årtier skullet kæmpe med et hav af udfordringer, herunder splid mellem stormagterne, manglende økonomisk støtte, et tungt bureaukrati og til tider endda korruption og andre skandaler. Man kan på en måde sige, at FN er en spejling af verden i dag med dens magtforhold og ulighed — et billede på de bedste og værste sider af os, vores evne til at ødelægge og bekæmpe, men også til at udvikle og samarbejde. Når medlemslandene strides eller er handlingslammede, er FN magtesløs; når de enes og handler sammen, kan FN udrette underværker.

FN er en spejling af verden i dag med dens magtforhold og ulighed
____________________

 

I årene fremover vil FN fortsætte sit arbejde for en bedre verden. Der bliver talt en del om, at gennemgribende reformer er nødvendige, hvis FN skal forblive relevant. Her tænker mange især på Sikkerhedsrådets medlemskab og den kontroversielle vetoret. Reform af netop dette centrale organ synes ikke videre realistisk, da det kræver enighed blandt de fem ”store” – Frankrig, Kina, Rusland, Storbritannien og USA. Tiltag om større åbenhed i Rådets arbejde er velkomne, men nok ikke tilstrækkelige til at pacificere Tyskland, Japan, Indien og andre, der med rette kræver større indflydelse. Den ulige magtfordeling, der stammer fra verden anno 1945, vil i stigende grad være et problem for FN’s legitimitet.

Til gengæld er der sket vigtige fremskridt i forhold til suverænitetsprincippets ukrænkelighed. Om end FN stadig er en organisation bestående af nationalstater, er der en tiltagende accept af, at individets velfærd overgår et lands krav på suverænitet. Mens det desværre stadig kniber med implementeringen, så har verdenssamfundet ikke alene ret til, men en forpligtelse til at gribe ind over for alvorlige krænkelser af menneskerettighederne. Samtidig er organisationen begyndt at åbne for en række – i FN-regi – nye aktører, herunder civilsamfund, private sektor, medier, kulturpersonligheder og andre. Dette er også med til at skabe en mere komplet verdensorganisation.

Verden bliver kun mere globaliseret med tiden, hvilket understøtter nødvendigheden af et stærkt og effektivt FN. Som den tidligere generalsekretær Kofi Annan udtrykte det: ”Mere end nogensinde før i menneskets historie deler vi en fælles skæbne. Vi kan kun magte den, hvis vi konfronterer den sammen. Og det, mine venner, er grunden til, at vi har de Forenede Nationer”. ◼

Andreas Sugar (f. 1970) er Head of Rapid Response i ngo’en International Media Support. Tidligere har han arbejdet over tolv år i FN, mestendels i afdelingen for fredsbevarende operationer med speciale i Østafrika.

ILLUSTRATION: FN’s 68. generalforsamling i 2013 [foto John Gillespie/UN]