Perspektiv: Hvorfor fungerer Congo stadig ikke?

Perspektiv: Hvorfor fungerer Congo stadig ikke?

05.10.2014


Congo er blandt de rigeste lande i verden målt på landets mængde og varians af naturressourcer. Med sine mange kulturer og stærke stammesammenhørighed havde landet enhver forudsætning for at blomstre og udvikle sig. Siden uafhængigheden i 1960 har Congo dog været i en politisk identitetskrise – i strid med sig selv om, hvem der skal lede landet og hvordan. Efter mere et halvt århundredes konflikter og storstilede internationale interventioner, kan man derfor spørge: Hvorfor fungerer Congo stadig ikke?

Af Frederikke Laursen og Anne Kirstine Rønn

Det interessante ved Congos situation i øjeblikket er, at der er begyndt at vise sig spæde tegn på fremskridt. Det mærkes tydeligt i transit-flygtningelejren ved byen Kisoro i Uganda, 30 kilometer fra Congos grænse. Her ligger bunker af sammenpakkede telte, der for blot to måneder siden spredte sig over et areal på en kvadratkilometer. Det skyldes, at flygtningestrømmen, som udløstes af uroligheder i Østcongo for to et halvt år siden, nu er aftaget. Hvor man under de værste uroligheder kunne se op til 15.000 mennesker, ventende for at komme ind i lejren, er situationen i dag den modsatte. På under et år, er titusinder af congolesere vendt tilbage til deres hjemland. Flygtningenes tilbagevenden er ifølge FN’s flygtningeorganisation, UNHCR’s repræsentant ved Kisoro-lejren, Jimmy Ogwang, et tydeligt tegn på stabilisering. Jimmy har været ansvarlig for driften af transitlejren siden den blev oprettet og har været i UNHCR i syv år.

Han understreger, at den seneste tids udvikling ikke blot skal ses som en periodisk ændring i flygtningesituationen, men en overgang fra ekstrem konflikt til masse-tilbagevenden. I de fleste situationer med internt eller eksternt fordrevne mennesker, kan flygtninge vende tilbage til deres hjemstavn efter seks måneder. Derfor var strømmen af flygtninge til denne lejr en af de værste i det 21. århundrede, da lejren voksede konstant i to et halvt år. For at forstå flygtningestrømmen, skal man forstå de magtkampe der var årsag hertil – og de starter med Congo som belgisk koloni.

60 års ressourceforbandelse
Da Belgisk Congos territoriale grænser blev tegnet med lineal og blyant ved Berlin-konferencen i 1886, havde hverken Kong Leopold eller hans rådgivere i deres vildeste fantasi forestillet sig landets turbulente udvikling. Congo er på mange måder et horribelt eksempel på, hvordan man ikke skal håndtere hverken kolonialisering eller afkolonialisering. Belgiens måske største fejl var den tilstand, man forlod Congo i – uden hverken en indfødt læge, agroingeniør eller økonom. Det betød, at de enorme mængder naturressourcer som tidligere blev udnyttet af kolonisterne, nu blev efterladt i hænderne på en nation ude af stand til at administrere dem. Congo blev de facto en eksemplificering af naturressourceforbandelsen.

En forbandelse der forblev en kilde til konflikt i årtierne efter afkoloniseringen. Da Belgien trak sig ud af landet blev striden om retten til Congo overladt til de omkringliggende lande, og det udviklede sig til en regional konflikt, som involverer Zimbabwe i syd, Rwanda i øst og Angola i vest. Hele det østlige Congo, et område på størrelse med Italien, har gennem årtier været en kampzone, hvor regeringen og de fire største militser i området har sloges. Militser, som bl.a. består af tidligere lejesoldater og tidligere militærledere.

Den konstante opposition
En af de mest indflydelsesrige militser er M23, som hovedsageligt består af tutsier – den befolkningsgruppe, som var ofre for folkemordet i Rwanda i 1994, hvor ca. 800.000 mennesker blev dræbt. M23 har gentagne gange gjort krav på kontrol over det østlige Congo, og militsens brutale metoder er hovedårsagen til, at så mange mennesker er blevet drevet på flugt til flygtningelejeren i Kisoro. M23 blev oprindeligt ledet af Bosco Ntaganda, en tidligere general i en anden milits, National Congress for the Defence of the People (CNDP). Ntaganda var utilfreds med den fredsaftale, som CNDP underskrev med Congos regering d. 23. marts 2009, den samme aftale, der har lagt navn til militsen. M23 er derfor affødt af en mangeårig militær opposition, som har det gennemgående træk, at den aldrig har været andet end en opposition. Og det er også dens største svaghed. M23 har ingen politisk sammenhængskraft eller kompetence og ingen erfaring med at styre et civilsamfund i praksis. Ifølge Jimmy Ogwang har M23 flere gange forsøgt at danne en lokalregering, svarende til en delstat i Østcongo ved blandt andet at videreudvikle infrastrukturen, uddannelsesinstitutionerne og opbygge en sundhedssektor. Dette har de imidlertid aldrig haft succes med.

I 2013 overgav Ntaganda sig til den amerikanske ambassade i Kigali i Rwanda, hvorfra han blev overført til den internationale krigsforbryderdomstol. Politiske eksperter vurderer, at overgivelsen skyldes interne stridigheder i militsen. Spørgsmålet, som står tilbage er, om M23’s svækkelse markerer en mere fredelig fremtid for Congo?

Etnisk fragmentering
Der er ingen tvivl om, at M23’s tilbagetrækning er et skridt mod stabilitet. Men det er imidlertid kun et lille skridt for Congo som helhed. M23 repræsenterer blot én ud af mange forhindringer for fred i Congo, nemlig konflikten om en minoritetsgruppe – rwandiske tutiser. Det, som gør Congo til en af de mest komplekse krigszoner i verden er netop antallet af stridende grupper, og uenigheden om, hvem af disse der er ”good” og ”bad guys”. Alle parter har overtrådt menneskerettigheder, alle har en militær fraktion, og alle har en befolkningsgruppe, de diskriminerer imod.

Det sidstnævnte er en væsentlig kilde til at forstå urolighederne i Congo. Jimmy forklarer os, at UNHCR ved ankomst til transitlejren registrerer flygtningenes stammetilhørsforhold. De to dominerende stammer i den nærliggende region er hutuer og tutsier. Selvom de to folkegrupper i dag lever fredeligt sammen i Rwanda, bekriger de stadig hinanden i Congo, grupperet i to forskellige militser. Den ene er M23. Den anden er Rwandan Patriotic Front (FDLR), en hutu-milts, der blev formet i kølvandet på folkemordet i 1994 af de ledere, som førte an i mordet af tutsier.

Det interessante ved etniske skillelinjer er imidlertid, at de ikke er roden til konflikten i sig selv. Congos forskellige stammer har levet fredeligt side om side igennem historien. Etnicitet er mest af alt et våben, som militære oprørsbevægelser og regionale politiske interessenter udnytter. Det ses ved, at hver part i Congos interne konflikt er støttet af en part udefra.

Der er en grund til, at krigene i Congo bliver kaldt de Afrikanske Verdenskrige. For selvom det umiddelbart ligner borgerkrige, hvor congolesere kæmper mod hinanden om magten over landet, så er det langt fra et internt anliggende. Congos krige udkæmpes inden for landets grænser af en lang række afrikanske lande, og hver lokal aktør i Congo er støttet af et land udefra. Hvert af de omkringliggende lande har en interesse i at Congo ledes af en bestemt gruppe eller person. Den congolesiske regering har gennem tiden været støttet af Vesten og de omkringliggende afrikanske lande i nord, vest og syd. De stater, som har doneret flest økonomiske og militære midler til den congolesiske nationalhær, tæller blandt andet Algeriet, Sudan og Zimbabwe. Grunden til, at så mange forskellige stater med så forskellige interesser har valgt at støtte Congo er ønsket om stabilisering. Der hersker bred enighed i det internationale samfund om, at det er regeringen, der har de bedste forudsætninger for at skabe politisk stabilitet. Men imidlertid er der flere af de omkringliggende lande, som støtter oppositionsmilitser. Det besværliggør den politiske kapacitetsopbygning i Congo, at flere afrikanske lande modarbejder FN’s anbefalinger om at støtte den siddende regering.

En undskyldning for ressourcetyveri
Congos betydeligt mindre, østlige nabo Rwanda er et eksempel på et land, som har støttet militser i Congo med det formål at sikre egen adgang til Congos råstoffer. FN beviste allerede omkring årtusindskiftet i en serie rapporter, at blandt andet Rwanda ilegalt havde udvundet og handlet med congolesiske råstoffer. Rwandas støtte til tutsi-militser i Østcongo, kan dermed ikke blot begrundes med etniske skel eller sikkerhed. Støtten afspejler også et ønske om at tjene på Congos mineralrige undergrund. I forholdet mellem Congo og dets nabolande er det svært, om ikke umuligt, at skelne mellem national sikkerhedspolitik og ressourcekrig. Dermed har Rwanda en mulighed for at bruge beskyttelse af minoriteter som legitimering af støtten til de militsgrupper, som tillader dem adgang til naturressourcer.

Grunden til at militserne stadigvæk har en betydelig magt i at kunne destabilisere Østcongo er, at deres rekruttering og styrke ligger i etnicitet. Så længe der er splid mellem de etniske grupper, kan militserne udnytte den til rekruttering af soldater. Men hvor etnicitet er årsagen til militsernes eksistens, er årsagen til deres indflydelse en anden. Nemlig manglen på centralt lederskab i Congos regering og manglen på en stærk stat med autoritet og militær gennemslagskraft. Jimmy Ogwang fremhæver, hvordan den congolesiske hærs forsøg på at opretholde voldsmonopolet er mislykkedes, og indsatsen for at skabe en samlet styrke af soldater fra tidligere militser er slået fejl. Congos regeringshær er på mange måder en fragmenteret militærstyrke, uden autoritet, afhængig af støtte udefra.

Politisk styre
Manglen på autoritet er kendetegnende for både militæret og Congos nuværende regering. Der er to tydelige indikatorer for dette: for det første, har den nuværende præsident Kabila droppet det såkaldte 4+1-system, som blev indført af Kabila senior i slutningen af 1990’erne. 4+1-systemet medfører, at præsidenten har fire vicepræsidentposter, som han med fordel kan uddelegere til de øvrige kandidater, som har fået mange stemmer i områder, hvor præsidenten ikke selv stammer fra. Fjernelsen af 4+1-systemet betyder derfor, at Kabila har taget magten ud af hænderne på politiske ledere, der har stor folkelig opbakning i andre områder af landet. Kabila er derfor gået fra at være en folkevalgt leder med politisk opbakning i hele landet, til kun at have støtte fra en del af befolkningen.

For det andet har Kabila udskudt præsidentvalget, der skulle have været i 2016 med mindst 15 år ved et krumspring i landets valglove. Det er i henhold til Congos grundlov muligt at udskyde valget af sikkerhedsårsager, eller hvis valgafholdelse kan destabilisere landet politisk eller økonomisk. Congo har oplevet denne manøvre før med militærdiktatoren Mobutu i 1991. Her sørgede Mobutu for, at udskyde valget adskillige gange og forhindrede dermed at blive smidt af tronen. Det gjorde han, da han vidste at befolkningen ikke længere havde tillid til hans lederegenskaber eller evne til at skabe økonomisk vækst. Mange iagttagere mener, at det ligeledes er frygten for folkets vilje, der afholder Kabila fra at udskrive valg i 2016.

At klamre sig til magten uden folkelig opbakning og politisk legitimering har ikke været en succesful strategi for Congos tidligere ledere. Under Mobutus lederskab i 1990’erne, ignorerede han demonstrativt folkets vilje og affejede bevidst oppositionen. Netop ved at ignorere demokratiet, efterlod han kun udemokratiske muligheder til oppositionen, og der opstod en landsdækkende voldelig opstand. Mobutu endte med at flygte til Togo og Marokko med sin familie for at undgå at blive myrdet. Hvis Kabila vil lære af Mobutus fejl, skal han lade sig konfrontere af befolkningen og sine politiske modstandere.

På den anden side gjorde Kabila lige præcis dette ved valget i 2011. Men oppositionslederen Etienne Tshisekedi nægtede at acceptere resultatet med beskyldninger om valgsvindel, og han erklærede sig i stedet selv til præsident af Congo. Det medførte voldelige sammenstød mellem Tshisekedis støtter og regeringsstyrkerne.

Vanskelig balancegang
Valget i 2011 viste tydeligt et problem ved et nyt demokrati: politiske parter accepterer ikke resultaterne og tyer derfor med det samme til protest og militæraktion. Men den demokratiske ånd har dog rodfæstet sig hos befolkningen, hvilket sås i 2006, hvor almindelige congolesere sov omkring stemmeurnerne for at sikre sig mod valgfusk. Men som tiden efter valget i 2006 også illustrerede, er demokrati i Congo snarere af symbolsk end praktisk karakter. Kabila har endnu ikke formået at forbedre hverken infrastrukturen, sundhedssektoren eller uddannelsesstrukturen på længere sigt, altså de forbedringer, han i sin tid blev valgt på. Brudte valgløfter og uindfriede forhåbninger om fremgang har svækket tilliden til demokratiet i mange afrikanske lande. Mister congoleserne tiltroen til deres folkevalgte leder, er der stor risiko for, at de også mister tiltroen til demokratiet som styreform i fremtiden.

I øjeblikket befinder Kabila sig i en vanskelig balancegang. Ved at udskyde valget, afviger han et demokratisk nederlag, men han skaber samtidig en risiko for oprør. Ifølge Jimmy Ogwang fra UNHCR er det nu, Kabila skal demonstrere lederskab og resultater.

Hvordan tager man pulsen på Congo?
Spørgsmålet er, hvordan det er muligt at se, om der sker fremskridt i et land så stort som Congo og som er præget af usikkerhed og konflikt. Netop her vender vi tilbage til flytningelejren i Kisoro. De congolesiske flygtninge udgør nemlig en vigtig brik, når det internationale samfund skal tage temperaturen på Congos tilstand. For det første, ligger der en stor informationsværdi i de personlige beretninger, som flygtningene bringer med sig til Kisoro. Congolesernes oplevelser er for UNHCR en nøgle til at forstå Congos sikkerhedspolitiske situation. Forinden vores møde var Jimmy ved grænsen for at tale med en gruppe flygtninge på vej til deres hjemmeområde i Østcongo. Netop den aktive dialog med flygtninge er UNHCR’s vigtigste redskab, når der skal indsamles information om sikkerheden i Congo.

For det andet, er der flygtningenes kommunikation med deres pårørende i hjembyen; en kommunikation som er muliggjort af den omfattende spredning af mobiltelefoni i regionen. Informationen fra flygtningene bliver ikke kun benyttet af UNHCR. Det bliver også efterspurgt af FN, som bruger flygtningenes viden til at skabe et interaktivt flygtningekort, der kan opdateres time for time. For nok har FN et hovedkvarter i Østcongo, men det er urealistisk at de kan kortlægge sikkerhedssituationen i detaljer. De eneste, der har konstant adgang til viden om, hvad der foregår i de enkelte landsbyer, er de mennesker, som bor der.

Brugen af lokale informationer er et effektivt redskab for FN. Samtidig udgør det et eksempel på den afmagt, som det internationale samfund befinder sig i. At den bedste og mest valide kilde til information omkring Congos sikkerhedssituation findes i en transit flygtningelejr fremhæver, hvor sparsom FN’s viden er. FN har i øjeblikket omkring 6000 tropper på congolesisk territorium.

Men på trods af det store antal soldater på jorden, er der ikke meget kontrol over regionen. FN’s indsats i Congo er historiens største FN-operation. Men den har længe været kritiseret for sin mangel på resultater og for at vende det blinde øje til brud på menneskerettigheder blandt civile congolesere. Congo kaldes eksempelvis for ”verdens værste sted for kvinder”, da voldtægt bruges som våben og begås af både regeringssoldater og militser. Frankrig er blandt de store kritikere. Eksempelvis, har landets tidligere udenrigsminister, Laurent Fabius kaldt MONUSCOs manglende control over rebeller for absurd. MONUSCO er FN’s mission i Congo, som har mandat til at beskytte de civile og stabilisere regionen med militær opbakning. Missionen er per dags dato udskudt til marts 2015, men missionens manglende effektivitet har ført til, at civile congoleserne har nedbrændt FN kontorer og køretøjer.

Kan Congo fungere som samlet nation?
Men tilbage til flygtningene. For bag spørgsmålet om den institutionelle statsopbygning ligger også spørgsmålet om, hvorvidt der blandt befolkningen eksisterer et ønske om et samlet Congo. Giver det mening for FN at støtte en samlet regering? Kritiske teorier om grænsedragning er skeptiske over for spørgsmålet. Stammerne vil for altid være adskilte inden for et territorielt område, der ikke svarer til de makroetniske realiteter. Men ifølge Jimmy Ogwang stemmer denne teori ikke overens med den virkelighed, som portrætteres igennem flygtningene. Her er der ingen tvivl. Der eksisterer en congolesisk nationalitetsfølelse, og det er noget, man giver tydeligt udtryk for. Hos Congos civile befolkning kommer identiteten som congoleser først, og spørgsmålet om etnicitet ligger i anden række.

De grænser, som før var tilfældige linjer omkring et territorium med mange folkeslag er nu reelle grænser, som definerer et land med en samlet nationalidentitet. Derfor findes løsningen på Congos situation ikke i en etnisk opdeling af landet. men i en politisk og økonomisk udvikling. Jimmy understreger denne betragtning ved, at en congolesisk hutu godt kunne opnå tilslutning hos tutsier, hvis han har lederkapacitet og evne til at skabe vækst og stabilitet. Det handler ganske enkelt om langt større politisk objektivitet og reelle lederkompetencer i forhold til at skabe økonomisk vækst, end om kandidaternes etniske tilhørsforhold.

Da Belgien i sin tid forlod Congo, var det faktisk ikke grænserne, som var hovedproblemet. Det var det faktum, at man efterlod landet uden menneskelige ressourcer. Svaret på, hvorfor Congo endnu ikke har bevæget sig ud af sin årelange krigstilstand ligger ikke i de kolonialistiske grænser, men i manglen på lederskab.

Fremtidsudsigter – vilkår for et fremtidigt centralstyre?
Det store spørgsmål er: Hvad skal der til rent politisk i Congo, før landet kan fungere? Ifølge Jimmy Okwang, skal der et stærkt lederskab til. Et lederskab, der nyder opbakning fra et samlet Congo, og som er valgt ved en demokratisk proces. Spørgsmålet er, om demokrati overhovedet er muligt eller ønskværdigt i et land som Congo, hvor demokratiet har spillet fallit adskillige gange.

I 2006 havde Congo sit første demokratiske valg siden midten af halvfjerdserne. Et valg som blev overvåget af FN’s valgobservatører og civile congolesere, og som derfor forløb overraskende demokratisk. Derefter gik det igen tilbage. Ved valget i 2011 brød en konflikt ud, og de militære fragmenteringer gik igen i kamp mod hinanden. Den nuværende præsident Kabila blev erklæret valgets vinder med 49 pct. af de over 18 millioner congolesiske vælgere, men Tshisekedi accepterede ikke resultaterne. Det internationale samfund fordømte begivenhederne, og Ban Ki Moon opfordrede parterne til at afværge fra voldelige metoder. Også Frankrig tog aktivt afstand fra brugen af vold og opfordrede til at finde en juridisk løsning på uenigheden om valgresultaterne.

Congos historie viser, at en politisk stabil udvikling foregår over en lang årrække. Det politiske system i Congo er endnu ikke så stabilt, at et valgresultat med garanti kan accepteres uden voldelig opstand. Congo er ganske enkelt ikke klar til et fuldblodigt demokrati og Kabila skal tage små, varsomme skridt for at undgå, at uroligheder blusser op igen, som ved valget i 2011. Kabilas beslutning om, at udskyde valget er taktisk set til fordel for ham selv og hans politiske fremtid. Men set i lystet af Congos politiske historie, er det muligvis også den taktik, der kan få Congo til at fungere som samlet nation.


Frederikke Laursen (f. 1993) studerer statskundskab på Aarhus Universitet. Har været på flere reportagerejser til bl.a. Marokko og Vestsahara, hvor hun har dækket FN’s rolle i konflikten mellem de to lande og skrevet om flygtningesituationen i Algeriet. Anne Kirstine Rønn (f. 1992) studerer statskundskab på Københavns Universitet. Har boet i Zimbabwe og rejst i Østafrika. Illustration: Barn i flygtningelejren Nyakabande ved Kabila i Uganda. [FOTO: Andy Wheatley/DFID]