Økonomisk diplomati: Det nye sort i udenrigstjenesten

Økonomisk diplomati: Det nye sort i udenrigstjenesten

08.04.2014


Kongehuset, samtlige ministre og hele embedsmandsstanden beskæftiger sig med det – økonomisk diplomati. Men hvad er det? Hvorfor er det tilsyneladende blevet det ”nye sort” i udenrigspolitikken og vil det også være på dagsordenen om ti år?

Af Martin Marcussen

”Helle Thorning Schmidt i Kina”; ”Et handels- og investeringspartnerskab forhandles på plads mellem EU og USA”; ”Nu sælges der igen ost i Saudi Arabien”; ”Handel og udvikling skaber velfærd”; ”Sanktioner mod Rusland vedtaget.”

Aviserne er hver dag fulde af overskrifter, der viser, at økonomisk diplomati er blevet det nye sort i udenrigstjenesten. Udenrigstjenesten forsøger i tæt samarbejde med resten af centraladministrationen, danske NGO’er og erhvervslivet via en bred vifte af økonomiske instrumenter at realisere danske udenrigspolitiske målsætninger. Samtidig gør det jo ikke noget, lader man forstå, at denne form for udenrigspolitisk aktivisme bidrager til at trække den danske økonomi ud af krisen.

Hvad er økonomisk diplomati?
Økonomisk diplomati er en tværgående aktivitet, der involverer hele udenrigstjenesten og en lang række andre ministerier og styrelser samt en mængde private aktører. I Eksportrådet arbejder man f.eks. med økonomisk diplomati på mindst tre forskellige måder: Her handler det om at fremme dansk eksport i udlandet, om at tiltrække udenlandske investeringer til Danmark og om at bidrage til EU’s eksterne handelspolitik.

DANIDA arbejder også aktivt med økonomisk diplomati. Handels- og udviklingsministeren forsøger at identificere mulige synergieffekter fra handel med udviklingslandene. Filosofien er, at det er via handelssamkvem, man kan fremme demokratiudvikling og fattigdomsbekæmpelse i de lande, der har prioritet på udviklingsområdet.

I Center for Borgerservice og Kommunikation arbejder man også med økonomisk diplomati. Her handler det blandt andet om at engagere sig i nation-branding, altså spørgsmålet om at opbygge et positivt billede af dansk erhvervsliv, kultur, natur og politik, som kan være med til at tiltrække turisme, investeringer og højtuddannede fra andre lande.

Endelig arbejder man med økonomisk diplomati i Center for Global Politik og Sikkerhed. Økonomiske instrumenter anvendes i sikkerhedspolitikken, eksempelvis når der iværksættes sanktioner mod Rusland. Som oftest deltager Danmark i sådanne aktioner via EU eller FN.

Formålet med økonomisk diplomati
Formålet med det økonomiske diplomati er blandt andet at realisere danske sikkerhedspolitiske, udenrigsøkonomiske og udviklingspolitiske målsætninger ved at bruge økonomiske instrumenter i udenrigspolitikken.

I perioder har økonomisk diplomati nærmest været helt koblet fra det klassiske diplomati, der hovedsageligt tog sig af at indhente og hjembringe information fra udlandet, indgå i bilaterale og multilaterale forhandlinger og i det hele taget pleje venskabelige relationer mellem danske og udenlandske offentlige myndigheder. I disse perioder var spørgsmål om handelssamkvem overladt til konsulerne.

Der har imidlertid også været perioder i historien, hvor diplomaterne, måske nødtvunget, har måttet overtage nogle kommercielle funktioner i udenrigstjenesten. Nu er økonomisk diplomati igen kommet på dagsordenen i diplomatiet.

Hvorfor økonomisk diplomati?
Det er ikke kun i Danmark, at der er rettet et stærkt fokus mod vigtigheden af at have et effektivt økonomisk diplomati. Tendensen finder vi alle steder, men Danmark hører nok til ét af de lande, hvor vi dyrker det økonomiske diplomati mere fokuseret og målrettet end så mange andre lande.

Det kan man blandt andet se af, at Eksportrådet ikke er en selvstændig institution, som det eksempelvis er tilfældet i Sverige, men derimod en institution, der er fuldt integreret i Udenrigstjenesten – hjemme såvel som ude. Man kan selvfølgelig også se det ved, at vi, sammen med Holland, er de eneste, der har udnævnt en minister med ansvar både for handelsdiplomatiet såvel som udviklingsdiplomatiet.

Det interessante spørgsmål er, hvorfor der er så meget fokus på økonomisk diplomati lige nu. Det findes der flere forklaringer på.

Den første er, at Danmark ligesom mange andre lande har været konfronteret med den globale økonomiske krise. Danmark er en lille åben økonomi, hvis velstand er dybt afhængig af, at vi kan sælge vores produktet på internationale markeder. Når der opstår kriser på vores vigtigste eksportmarkeder, må man sætte alle sejl ind for at pleje disse markeder og i øvrigt forsøge at identificere og opdyrke nye markeder, herunder de såkaldte vækstmarkeder i BRIKS-landene. Her bliver det økonomiske diplomati et helt centralt værktøj og er således ikke kun rettet mod realiseringen af nogle udenrigspolitiske problemstillinger – det er i mindst lige så høj grad rettet mod at løse nogle hjemlige politiske/økonomiske problemer.

En anden forklaring kan findes i at vores teoretiske forståelse af statens rolle, udviklingspolitik og hvordan økonomiske dimensioner kan tænkes sammen med sikkerhedspolitik, har ændret sig det sidste årti. F. eks. er det blevet relevant at se staten som en konkurrencestat; en stat, der aktivt arbejder på at gøre danskerne, dansk erhvervsliv og den offentlige sektors institutioner konkurrencedygtige på en stadig mere konkurrencepræget global markedsplads. Konkurrencestaten har det som sin ypperste opgave at vinde den blodige kamp om at tiltrække materielle og humane ressourcer. I det lys er det ikke overraskende, at Kongehuset, Statsministeren og alle andre ministre samt deres højest placerede embedsmænd rejser verden rundt for at sælge danske produkter, viden og idéer.

En tredje forklaring har at gøre med en efterspørgsel på mere dansk økonomisk diplomati fra det danske erhvervsliv, der må konkurrere på barske internationale markeder, hvor marginaler kan afgøre om en handelskontrakt kan underskrives eller ej. Det kan netop være disse marginaler, som danske handelsmesser, eksportfremstød og ministerdelegationer kan levere. Danske erhvervsvirksomheder køber i stigende udstrækning ydelser fra udenrigstjenesten, hvor ambassadører og ambassader servicerer med eksempelvis offentlige taler, telefonopkald, analyser eller møder med de rette personer.

Men efterspørgslen på økonomisk diplomati kommer også fra vore prioritetslande i udviklingspolitikken, der i stigende grad foretrækker at få adgang til at handle på et frit marked frem for at modtage bistandskroner. De ønsker desuden ikke at blive konfronteret med så mange betingelser i forbindelse med udviklingsbistanden, og de gør opmærksom på, at Danmark – selv hvor vi har været til stede med betydelige midler gennem årtier – ikke er den eneste donor til rådighed på markedet for udviklingsbistand. Der kommet en ny aktør på banen, nemlig Kina, som er meget eksplicit om, at engagementet i eksempelvis Afrika ikke er af politiske, men økonomiske årsager. Set i det lys ligger sammentænkningen af udviklingspolitik og økonomisk diplomati lige til højrebenet. Afrikanerne har brug for handel – og det samme har vi.

For det fjerde handler det om, at udenrigstjenesten skal blive bedre til at agere i en global økonomi – og et globalt politisk system for den sags skyld – som i stigende grad domineres af globale selskaber uden særligt landetilhørsforhold. Tænk f.eks. på det globale finansielle system eller på international logistik, eller på globale selskaber som Siemens eller Citibank. De skaber langt hen ad vejen vilkårene på de globale markeder. Økonomisk diplomati kan ses som et forsøg på at opruste danske internationale aktører til bedre at interagere med disse globale selskaber i en ny global økonomi. Hvorvidt dette lykkes afhænger dels af at udenrigstjenesten klædes bedre på med flere erhvervskompetencer, dels af en stærkere kobling mellem udenrigstjenesten og danske fagministerier, som sidder inde med den dybe sektorviden.

For det femte, har det store fokus på økonomisk diplomati at gøre med, at det er en diplomatiform, som er i tæt kontakt med danskerne og deres hverdagsproblemer. I en tid hvor de fleste offentlige institutioner er underlagt et barskt sparekrav, får hver enkelt offentlig institution behov for at dokumentere og demonstrere sin relevans. Det er først og fremmest en kommunikationsopgave, der skal etablere en fortælling om, at vi er nødt til at have et udenrigsministerium, der hver dag arbejder målrettet mod at løse nogle af de problemer, der bekymrer danskerne allermest. Økonomisk diplomati er – i modsætning til de mere usynlige, men ikke mindre væsentlige former for diplomati – netop rettet eksplicit mod en samfundsudfordring, som vi alle kan forholde os til: spørgsmålet om vækst, beskæftigelse og velfærd i Danmark.

Også økonomisk diplomati om 10 år?
Tendenser har det med at ændres med en foruroligende hastighed. For blot ti år siden var det diplomatiske fokus i langt højere grad rettet mod fejlslagne stater og terror. Derfor er det relevant allerede nu, hvor det økonomiske diplomati er det hotteste af det hotte, at spørge sig selv om, hvor holdbart dette fokus er.

På helt kort til mellemlang sigt skal det økonomiske diplomati måles på, hvorvidt det bidrager til at realisere de umiddelbare målsætninger med præcis denne type diplomati. Kan Eksportrådet på afgørende vis bidrage til at hente udenlandske investeringer til Danmark og til at promovere dansk eksport i udlandet? Virker de økonomiske sanktioner, der iværksættes mod Rusland? Kan handel bidrage til at løse fattigdomsproblemet i udviklingslandene? Og kan Udenrigstjenesten bidrage til at opbygge et positivt dansk brand rundt omkring i verden? Det er ekstremt komplekse og ondsindede problemer, som det økonomiske diplomati skal bidrage til at løse – måske har man sat forventningsniveauet lidt for højt.

På lidt længere sigt afhænger det økonomiske diplomatis skæbne af, hvorvidt det kan bidrage til at løse nogle af vores tids helt afgørende internationale problemstillinger – klima- og miljøkriser, terrorkriser, sundheds- og sygdomskriser, cyberangreb, styringsunderskud etc. Der er et utal af grænseoverskridende problemstillinger, som Danmark ikke kan undsige sig for at tage et ansvar for at løse. Det økonomiske diplomati kan på flere måder være ét element i den aktive håndtering af disse problemstillinger, men det er langtfra sikkert, at det økonomiske diplomati vil være det mest centrale instrument at gribe til.

I samarbejde med Udenrigsministeriet udbyder Martin Marcussen i perioden 19.-29. august 2014 et 10-ECTS åbent sommerkursus ved Institut for Statskundskab på Københavns Universitet, hvor både bachelor- og kandidatstuderende har adgang. Det gælder studerende fra KU såvel som studerende fra andre universiteter. Det afsluttes med en fri opgave. For program og pensumliste se: http://polsci.ku.dk/uddannelser/summer_schools/bilag/Revideret_kursusbeskrivelse_Economic_Diplomacy200314.pdf

Martin Marcussen er professor ved Institut for Statskundskab ved Københavns Universitet. Han har sammen med Karsten Ronit redigeret bogen ”Dansk Diplomati. Klassiske træk og nye tendenser” ved Hans Reitzels Forlag.

FOTO: Flags af Miguelb via Flickr