Norge: Olieformuen presser politikerne

Norge: Olieformuen presser politikerne

17.05.2014


Med sin oliefond på over 5000 mia. kroner udgør Norge en mærkværdig undtagelse fra Vestens krisetilstand, men fondens vokseværk medfører nye økonomiske og etiske udfordringer for de norske politikere i Stortinget. Debatten om forvaltningen af oliemilliarderne fylder de norske avisspalter og sendeflader i disse måneder.

Af Johan Moe Fejerskov

På Norges vestkyst ligger oliehovedstaden Stavanger. Byens gamle træhuse stråler ikke af stor milliardindustri, men biler i Porsche-klassen overalt i de smalle gader vidner alligevel om de sorte fossiler, der har gjort Norge til en olienation i verdensklasse. Mens det meste af verden fortsat kæmper med efterdønningerne af finanskrisen, er stemningen anderledes optimistisk her. Olieøkonomien er med flere længder den største og mest værdiskabende industri i Norge – i 2012 udgjorde den intet mindre end 86 pct. af landets eksport. Norge er Europas største olieproducent, hvis man ser bort fra Rusland, og når det fx gælder eksport af naturgas, er man på verdensplan kun overgået af få andre lande.

Siden den første norske boring i det sydlige oliefelt Ekofisk i begyndelsen af 70’erne er det gået støt fremad for den norske stat, som hvert år sætter et svimlende antal milliarder til side i Statens Pensjonsfond Utland – ”Oliefonden”, som den hedder i daglig tale. Faktisk har der de senere år været så meget fart på olieeksporten, at nordmændenes fælles skattekiste i december sidste år passerede 5.000 mia., omkring en mio. norske kroner pr. personnummer. Norge kan bryste sig af at have verdens største statslige investeringsfond.

Nordsøens petroleumsreserver har for længst sendt den norske stat op i den øverste olieliga i selskab med Saudi-Arabien, Rusland og andre giganter. Ole Gunnar Austvik, der er professor i petroleumsøkonomi og -politik ved den norske Handelshøyskolen BI, forklarer: ”Vi er i en ny situation, hvor den ellers rige del af verden, USA og Europa, har fået gæld, mens Norge er i en mellemposition, hvor man er et vestligt land, som er i gruppe med de store arabiske og asiatiske kreditorer. Det er i sig selv en refleksion af omskiftningen i verdensøkonomien fra øst til vest, og her er Norge en undtagelse i Vesten,” siger han og understreger, at oliefondens vækst stiller nye krav.

For i takt med at olien pumpes op fra undergrunden, og formuen vokser, stiger presset på de norske politikere, der har ansvaret for at forvalte milliarderne. En af de helt store udfordringer for statsminister Erna Solberg og regeringen er at modstå presset og begrænse brugen af oliepengene, så økonomien ikke løber løbsk. Forvaltningen af oliefonden er på den måde både en økonomisk, politisk og pædagogisk udfordring for stortingspolitikerne, siger Magnus Takvam, der er politisk kommentator på NRK. ”Jo større fonden bliver, jo større bliver presset for at bruge pengene på forskellige områder. Jo mere man har teoretisk tilgængeligt af kapital, jo vanskeligere er det at argumentere for, at man må være forsigtig i brugen af penge. Det er en krævende opgave, særligt fordi ledigheden heller ikke er høj. Jo større oliefonden er, og jo bedre det tilsyneladende går for økonomien, desto vanskeligere bliver det også at bremse pengeforbruget,” siger Takvam.

Men opgaven er ikke bare at udnytte alle de mange ressourcer, som ligger gemt i den norske undergrund – politikerne skal også forhindre olien i at opsluge alle de øvrige industrier i landet. De skal finde den svære balancegang. ”Når oliesektoren er så meget mere lønsom end andre sektorer, så vil den økonomiske opmærksomhed gå i den retning, og derfor er der også mere politisk opmærksomhed omkring den. Det er meget let at gå i retningen af en sektor, som gør det så meget bedre end alle andre, og dér er der et politisk ansvar for at tænke længere. Politikerne må sørge for, at olien ikke ødelægger økonomien, og det har de gjort rigtig godt, men de skal også sørge for, at der bliver opbygget andre sektorer,” siger Ole Gunnar Austvik.

Med pengetanken vokser presset
Som kronen på Stavanger og med udsigt over fjorden ligger det norske oliemuseum med sit karakteristiske metalliske ydre, som får stedet til at ligne en mindre boreplatform. Indenfor, et sted mellem modeller af platforme og skibe, står en ganske beskeden rustorange flaske med noget af Norges første olie, som blev hentet op fra undergrunden mere end 40 år tilbage. På skiltet spørges der: Hvornår løber den sidste dråbe?

Estimaterne er mange og afhænger af risikovilje, men de fleste lander et sted mellem 50 og 100 års fortsat udvinding af petroleum. Uanset tidshorisonten er der ingen tvivl om, at der kommer en tid efter de glade oliedage, hvor Norge skal leve af alternative industrier. I 2001 blev oliefonden, der voksede langt hurtigere end forventet, derfor suppleret af den såkaldte handlingsregel, som Jens Stoltenbergs rød-grønne regering var ansvarlig for at indføre. Den skal sikre, at oliepengene bliver fordelt over årene. Det betyder mere konkret, at politikerne skal begrænse sig til at bruge, hvad der svarer til fire pct. af fondens midler om året. De resterende 96 pct. af formuen investeres i udlandet, hvor de ikke overopheder den norske økonomi og langsomt kan blive til endnu flere penge, så Norge også i fremtiden vil have en oliefond at trække på. ”Før man fik handlingsreglen i 2001, svingede budgetterne rigtig meget op og ned efter olieindtægterne. Det er netop dét, man ville undgå ved at have en forudsigelig og stabil indfasning af oliepengene over tid ved at skille eksporten og indtjeningen ud fra brugen i budgetterne. Debattens kerne i dag er: Hvor meget er det forsvarligt at bruge i norsk økonomi? Og her er der et pres for stadig at investere mere i infrastruktur – fx veje, broer, tunneller og jernbaner – forskning og uddannelse. Presset kommer fra regioner i Norge, hvor transportmulighederne og vejstandarden er dårlige. Det kommer fra sundhedssektoren osv. På den måde er der et konstant pres fra forskellige områder i velfærdsstaten,” siger Magnus Takvam.

Oliefonden er dog blevet så stor, at reglen om de fire pct. fremstår mindre betydningsfuld her 13 år efter dens fødsel – bare én pct. svarer fx til i omegnen af 50 mia. norske kroner. Ifølge Takvam er den kun ”en teoretisk størrelse, som i øjeblikket ikke giver nogen god instruktion eller vejledning til, hvad der er en forsvarlig måde at bruge pengene på”. Selvom Fremskridtspartiet står for en mere ekspansiv politik og vil ophæve handlingsreglen, taler heller ikke de for at bruge mere end fire pct. af fondens værdier om året, og debatten handler således om de milliarder, der ligger under denne grænse, forklarer han.

Inden for de opsatte rammer kunne politikerne med fordel agere mere strategisk og investere pengene i at opbygge infrastruktur og de områder af den norske industri, der skal løfte arven efter olien. Det mener Ole Gunnar Austvik. Jens Stoltenbergs regering – der faldt ved valget sidste år – var ifølge Austvik meget fokuseret på at begrænse strømmen af oliepenge ind i økonomien. Til gengæld brugte man færre kræfter på at arbejde strategisk med at stimulere forskellige dele af norsk erhvervsliv, og det bør den nye regering have mere fokus på. ”Du kan indrette investeringerne, så de går ind på områder, hvor der er ledig kapacitet eller meget import. Hvis du bare generelt øger efterspørgslen i økonomien, vil du overophede den. Dét var den forrige regering meget optaget af at undgå, og det har de gjort rigtig godt. Men den anden vigtige del, som den nye regering har diskuteret, er spørgsmålet om, hvorvidt man kan bruge pengene på en måde, så man opbygger kapacitet uden at overophede økonomien,” siger han.

Professor i økonomi ved universitetet i Oslo, Halvor Mehlum, er enig. Han mener også, at man med god grund kunne målrette nogle af de oliepenge, der trækkes ud af fonden, til investeringer i uddannelse, frem for som tidligere at bruge milliarderne som en generel del af det norske statsbudget. ”Så længe man holder sig inden for de fire pct., kan der være gode argumenter for at bruge en del af de fire pct. til investeringer af forskellig art. Infrastruktur er en af tingene, men også investeringer i skoler og uddannelse for befolkningen. Man skal gøre Norge – og ikke bare den norske infrastruktur, men den norske befolkning – i stand til at være produktiv om 30-40 år,” siger Mehlum og advarer mod, at olieformuen bliver brugt til at reducere skatteniveauet. Samtidig er det ifølge ham afgørende, at fonden fortsætter med at placere sine midler uden for de norske grænser, fordi man på den måde kan skabe trygge rammer for virksomhederne: ”At have en oliefond af en betydelig størrelse, som investerer i udlandet, er en slags investering i Norges fremtid. Erhvervslivet vil vide, at staten ikke om 30 år vil være nødt til at øge skatten. De vil også vide, at befolkningens pensionsordninger er sikre, fordi en stor del af indbyggernes pension går over statsbudget.”

Op til og efter valget i september 2013 har Erna Solberg og hendes parti, Høyre, flere gange gået hårdt til Stoltenberg-regeringen for at svigte forvaltningen af oliemilliarderne ved ikke at have brugt pengene på infrastruktur og uddannelse, som der ellers blev lagt op til, da handlingsreglen blev vedtaget for 13 år siden. Men når det kommer til stykket, er partierne stort set enige om oliepengenes plads i den norske økonomi, vurderer Magnus Takvam. ”Svaret fra de rød-grønne er, at der er blevet brugt rekordmange penge på transport, forskning, uddannelse osv. Jeg synes, debatten er en typisk politikerdebat. I det store billede er man ganske enige om brugen af pengene. Men noget må man slås om her i verden,” siger han.

Oliefonden på verdenskortet
Det er Stortingets opgave at vedtage retningslinjerne for investeringen af fondens 5.000 mia., der af Norges Bank placeres i udenlandske aktieselskaber, obligationer og en smule ejendomme. Dilemmaerne er mange. Selvom tanken oprindeligt var, at fonden ikke skulle påvirke de markeder, hvor man investerer, mener Ole Gunnar Austvik nemlig, at den nu har fået en størrelse, hvor man ikke kan overse dens betydning for de selskaber og lande, hvor pengene placeres. ”Politikerne har vedtaget, at fonden ikke skal betyde noget for omverdenen, men det bliver stadig mere vanskeligt, både i forhold til lande og selskaber. Den vil jo nødvendigvis have betydning på mikroøkonomisk niveau for de steder, hvor man investerer, og det har både forretningsmæssige konsekvenser og giver etiske problemstillinger. Fonden er blevet så stor, at det rejser nye spørgsmål,” siger han.

I februar var Stortinget genstand for heftig miljødebat om netop oliefondens investeringer. Arbeiderpartiet kæmpede for at droppe fondens investeringer i selskaber, som alene arbejder med kulkraft, men beslutningen blev udskudt, indtil en uafhængig ekspertgruppe har set på sagen næste år. Måneden før drejede det sig om to israelske selskaber, der som følge af deres involvering i israelske bosættelser blev sat på listen over selskaber, som Norges Bank skal holde sig fra, når den på baggrund af politikernes instruktioner investerer oliefondens penge. Men endnu mere kontroversiel var sagen om oliefondens investering i formel 1-selskabet Delta Topco på 1,8 mia. norske kroner. Med investeringen hjalp man nemlig indirekte selskabet bag motorsporten med at slippe for at betale mange millioner i skat i Storbritannien, og topchef i oliefonden Yngve Slyngstad måtte derfor i marts indrømme, at investeringen havde været en fejl.

Sådan løber listen med de politiske dilemmaer efterhånden op. Det seneste højdepunkt udspillede sig fredag den 4. april, hvor finansminister Siv Jensen fra Fremskridtspartiet i en såkaldt stortingsmelding fremsatte regeringens ønske om at flytte det uafhængige Etikkrådet, der rådgiver det norske finansministerium om fondens investeringer, ind i selve Norges Bank som en del af fonden. ”Jeg mener, det er vigtigt, at beslutninger om udelukkelse bliver taget på afstand af politiske myndigheder. Regeringen støtter derfor Strategirådets anbefaling om, at kriterierne for udelukkelse af selskaber indarbejdes i mandatet til Norges Bank, og at det operationelle ansvar overføres fra departementet til banken. Det er vigtigt, at Norges Bank får tilgang til tilsvarende ressourcer og kompetence, som i dag ligger i Etikkrådet,” skrev Siv Jensen dagen før i en kronik i avisen Dagens Næringsliv.

Men Arbeiderpartiet er kritisk over for finansministerens planer om at nedlægge det etiske råd, som ifølge partiet er et nøgleelement i ”den ansvarlige forvaltning”, der har kendetegnet fonden siden dens fødsel. ”Det er specielt åbenheden og den faglige tyngde, jeg frygter for. Etikkrådet har jo gennem sine ti år næsten skabt en international guldstandard for, hvordan man skal se på arbejdet med ansvarlig forvaltning. Vurderingerne er offentlige, og de er grundige og ser på fonden udefra. Det har været et vigtigt bidrag til, at den forsvarlige forvaltning udvikles og forbedres,” siger Torstein Tvedt Solberg, der er medlem af Stortingets finansudvalg for Arbeiderpartiet.

Men ifølge finansordfører Svein Flåtten fra regeringspartiet Høyre skal man gøre alt for, at fonden ikke bliver opfattet som politikernes udenrigspolitiske instrument, og derfor bifalder han Siv Jensens planer. ”Fonden ejer rigtig meget, og netop derfor er det vigtigt, at den ikke bliver opfattet som politisk styret. Derfor er det nu foreslået, at man lægger vurderingen og selve udvælgelsen af selskaberne over til den, som driver fonden, og som er den professionelle. Det er grunden til, at man vil lægge Etikkrådet ned. Nu får vi se, hvad det bliver til. Det skal behandles i Stortinget, men jeg synes, det er et konstruktivt og fornuftigt forslag,” siger han til RÆSON.

Da Siv Jensen i slutningen af januar gennemførte rådets anbefaling om at forbyde investeringer i de to israelske selskaber Africa Israel Investments og Danya Cebus, blev beslutningen netop kritiseret for at tendere til det politiske. Udelukkelsen fik bl.a. den israelske ambassadør, Naim Araidi, til at reagere: ”Dette er den norske stat, kongedømmet Norge, så dette er politik. Det er meget farligt, fordi det kan påvirke andre investeringer i Israel,” sagde han til NRK og understregede dermed olieforvaltningens politiske faldgruber. I 2006 reagerede den amerikanske ambassadør i Norge ligeledes voldsomt på udelukkelsen af supermarkedskæden Walmart. Det er sådanne diskussioner om den politiske indflydelse på forvaltningen af fonden, Siv Jensen vil forhindre ved at flytte beslutningerne over i Norges Bank.

Torstein Tvedt Solberg medgiver da også finansministeren og Svein Flåtten, at de har en pointe, når det gælder frygten for, at fonden bliver offer for populisme eller mister sin politiske neutralitet. Derfor vil partiet gerne være med til at vurdere, om Norges Bank fremover skal påtage sig den specifikke opgave med at udelukke selskaber. Det er ifølge både Torstein Tvedt Solberg og Svein Flåtten nemlig politikernes største udfordring at sikre, at fonden rundt om i verden bliver opfattet som en professionel investeringsfond og ikke som et forsøg på at drive politik. ”Arbeiderpartiet har altid ment, at pensionsfonden ikke er, og at den ikke skal være, et redskab i udenrigspolitikken eller nogen anden sektorpolitik, på samme måde som vi altid har solgt vores olie og gas ud fra forretningsmæssige principper,” siger Solberg og fortsætter: ”Samtidig er fonden ejet af det norske folk, og som samfund er vi ikke ligeglade med, hvordan fonden investerer, særligt i lyset af at fondet skal vare i generationer. Vi skal optræde som en ansvarlig investor, og derfor påhviler der os et særligt ansvar for at reflektere over, hvad der er rigtig investeringsadfærd.”

Sort guld til grøn energi?
Det er ikke kun erhvervslivet, som hiver i politikerne efter flere oliepenge. Med oliefondens vækst er opmærksomheden fra organisationer, der arbejder med miljø og udviklingslande, også blevet større. Det kom bl.a. til udtryk, da Microsoft-ejeren Bill Gates, som har sin egen private udviklingsfond, på et møde med statsminister Erna Solberg opfordrede Norge til aktivt at investere i veje, telenet og anden infrastruktur i ulande. Det uomgængelige spørgsmål er nemlig, om olierige Norge, som Miljøpartiet De Grønne giver udtryk for, har et særligt ansvar for at investere i vedvarende energi og udviklingslande. ”Jo, det kan du sige, at vi har, og derfor lægges der også op til at øge investeringer inden for vedvarende, grøn energi. Men jeg vil også understrege, at vi har – og det ligger i oliefondens mandat – et ansvar for at få et godt afkast til en moderat risiko, og det må også lægge bag investeringerne. Jeg synes, det er godt, at vi går over til at investere mere i grøn energi, men vi må hele tiden have det økonomiske afkast i fonden for øje,” svarer Høyres Svein Flåtten på det spørgsmål.

At klimadagsordenen er vigtig for Arbeiderpartiet, stod klart, da partileder Jens Stoltenberg på landsstyremødet i marts talte for en ny klimapolitisk aftale, der bl.a. skal sætte nye mål om at reducere udslippet fra landets olie- og gasvirksomhed. Torstein Tvedt Solberg er derfor også glad for, at regeringen lægger op til at videreføre den kurs, som Arbejderpartiet grundlagde, da man i 2009 oprettede 30 såkaldte miljømandater i fonden, der svarer til investeringer på 30 mia. i vedvarende energi. ”Samtidig har der også rejst sig en diskussion om, om man også skulle gå ind i ikke-aktienoterede selskaber – det kunne fx betyde direkte ind i infrastrukturinvesteringer [i fx ulande, red.]. Det er en type investeringer, fonden ikke arbejder med i dag, og i Arbejderpartiet er vi åbne for en sådan diskussion, men man skal passe på og tage skridtene på den forsigtige måde, der har kendetegnet fonden,” siger han.

I mellemtiden bør Bill Gates og De Grønne måske alligevel slå koldt vand i blodet. Ifølge Magnus Takvam fra NRK er der mest af alt tale om symbolpolitik, og han tror derfor ikke for alvor på større investeringer af den grønne slags: ”Denne regering har generelt sagt, at man skal øge investeringerne i vedvarende energi og fattige lande, men det vil meget nemt bare blive symbolsk. Man laver et par forskellige små afdelinger under oliefonden, som er formidlere af kapitalen, fx den grønne investeringsfond under oliefondens paraply, der er ganske lille. Jeg tror, der bliver mere snak om marginale projekter af symbolsk værdi.”

Faktaboks: Her holder Oliefonden sig væk
VÅBEN: Politikerne har udelukket fonden fra at investere i en række virksomheder, der arbejder med våben af forskellig slags. Det gælder fx produktionen af klyngebomber, kernekraftvåben, landminer og selskabet Dongfeng Motor Group Co Ltd, som sælger våben og andre militære genstande til Burma. Oliefonden er tidligere blevet kritiseret for at eje aktier i det amerikanske investeringsselskab BlackRock, der er kendt for selv at have penge placeret i netop atomvåben og klyngebomber.
TOBAK: I 2009 besluttede det norske finansministerium at droppe investeringer i produktionen af cigaretter og andet tobak. Verdens største tobaksselskab, Philip Morris International, er derfor som flere andre lignende selskaber at finde på Oliefondens sorte liste. Ifølge Norges Bank gik man glip af et afkast på op imod 10 mia. norske kroner, da man trak sig ud af tobaksselskaberne.
WALMART: Den amerikanske supermarkedsgigant er også blandt de selskaber, som Norges Bank skal holde fingrene fra, når oliefondens milliarder investeres. Begrundelsen lyder: ”Grove eller systematiske krænkelser af menneskerettighederne.”
BOSÆTTELSER: Finansministeriet har nedlagt forbud mod investeringer i selskaber som Africa Israel Investments og Shikun & Binui Ltd., som begge arbejder med bosættelser i Østjerusalem. Begrundelsen er bl.a., at der er tale om brud på Genève-konventionen og krænkelser af individers rettigheder i krig og konfliktsituationer.
MILJØ: På listen er også en lang række virksomheder, der er kendt for at tilsvine miljøet. Senest blev det indiske selskab Sesa Sterlite tilføjet til listen 1. januar 2014.

Johan Moe Fejerskov (f. 1991) er tidligere chefredaktør på RÆSON.

FOTO: L.C. Nøttaasen, Yme Platform Stavanger via Flickr