07.03.2014

Udenrigsministeriet mangler en raison d’être, en punchline, der kan legitimere dets eksistens. Den findes i det klassiske diplomati, ikke i det økonomiske diplomati, som legitimerer udenrigspolitiske reformer i disse dage. Det mener Martin Marcussen, professor i statskundskab ved Københavns Universitet, der sad med i refleksionsgruppen, som i januar måned kom med input til reformen af Udenrigsministeriets ambassadestruktur.

Artiklen er bragt i en revideret version d.11. marts 2014.

INTERVIEW af Jesper Birch

RÆSON: Udenrigsministeriet har gennemgået flere reformer, senest med lukningen og åbningen af en række ambassader og repræsentationer. Kan du sætte nogle ord på den seneste reform?
Marcussen: Først og fremmest er reformen ikke en spareøvelse, men i virkeligheden en meget almindelig organisatorisk tilpasning. Reformen giver kun ti millioner kroner på bundlinjen og kan endda gå hen og blive en udgift, da der ikke bliver nedlagt så mange europæiske ambassader som forventet, og nedlæggelsen af ambassaderne har også en række omkostninger. Samtidig vil man oprette nye ambassader, og det er i sig selv dyrt. Nigeria, hvor man åbner en ambassade, er eksempelvis et meget farligt land, og alle de sikkerhedsforanstaltninger, som skal sættes op, er dyrt. Reformen er derfor en minimal gradvis justering af repræsentationerne, som afspejler den globale udvikling.

RÆSON: Udenrigsministeriets bevillinger falder med 190 millioner kroner frem mod 2017. Betyder det, at vi vil se flere reformer af Udenrigstjenesten for at indfri det sparekrav?
Marcussen: Ja, helt klart. Vi er tilsyneladende kun ved begyndelsen! Man kan sammenligne Udenrigsministeriet med en multinational virksomhed. En sådan virksomhed skal hele tiden tilpasse sig det produkt, der skal leveres og det marked, der skal aftage produktet. Udenrigsministeriets produkt er diplomatiet og de nationale interesser, og de ændrer sig også hver gang, der kommer en ny minister eller en ny regering. Det samme gælder for markederne, der også hele tiden ændrer sig. Det økonomiske tyngdepunkt flytter sig gradvist fra vores traditionelle nærmarkeder i Europa til de nye vækstmarkeder mod øst. Det skal Udenrigsministeriet som enhver anden virksomhed tage bestik af. Det betyder, at vi fremover kommer til at se en hel masse tilpasninger af organisationen.

Jeg hører ikke til dem, der synes, at det ubetinget er en god ting at tvinge Udenrigsministeriet ud i torvene med et så stramt budget. Det er en blind besparelse som ikke tager hensyn til, at Udenrigsministeriet, for det første, over rigtig mange år allerede har gennemført mange rationaliseringer og grundlæggende reformer og, for det andet, har ført tilført og vil fortsætte med at få tilført rigtig mange ressourcekrævende opgaver. Som et lille åbent land har vi brug for en moderne udenrigstjeneste, der har en stærk ude- og hjemmetjeneste. Anderledes kan det ikke være.

Intet økonomisk rationale i at have ambassader i alle baltiske lande

RÆSON: Reformen betyder, at der lukkes en håndfuld europæiske ambassader, men ikke så mange som forventet. Hvad er forklaringen på det?
Marcussen: Helt grundlæggende skal Udenrigsministeriet altid overveje dets diplomatiske tilstedeværelse i ethvert land. Der skal altid være en fornuftig grund til at være til stede, og symbolske ambassader duer ikke.

Der er et generelt problem med ambassadelukninger, da det er en stor diplomatisk øvelse at forklare værtslandet, hvorfor man ikke længere vil være til stede. En øvelse man eksempelvis gennemførte i Slovenien, hvor man lukkede en ambassade. Til gengæld har man ikke været villig til det i de baltiske lande. Umiddelbart er der ingen grund til at have ambassader i både Estland, Letland og Litauen – én ambassade ville være nok, men der er simpelthen gået politik i det. Der er jo intet som helst økonomisk eller udviklingspolitisk rationale i, at Danmark er til stede i alle tre baltiske lande. Men det er vigtigt med et stærkt signal til russerne om, at Danmark anerkender de baltiske landes suverænitet.

Rationaliteten bag ved reformerne af Udenrigsministeriet forsvinder

RÆSON: Du sagde, at der gik politik i reformen af ambassadestrukturen. Men er reformer ikke altid et spørgsmål om politik?
Marcussen: Jo, men der er alligevel en forskel. Udenrigsministeriet mangler en stor og varm fortælling, om hvorfor vi overhovedet har brug for en udenrigstjeneste. I 2006 forsøgte man at skabe en sådan fortælling med den såkaldte globaliseringsanalyse. Her var raison d’être, at en stærk udenrigstjeneste er det bedste værn imod de dårlige effekter af globaliseringen. Men den fortælling lykkes helt åbenlyst ikke, og besparelserne væltede ud over ministeriet. Man kan sige, at der foregår et legitimitetsspil hver dag, fra morgen til aften, fra pressemeddelelse til pressemeddelelse, hvor Udenrigsministeriet prøver at legitimere, hvorfor det er nødvendigt med en stærk udenrigstjeneste.

RÆSON: Kan du uddybe, hvad du mener med legitimitetsspil? Hvilke legitimitetsspil foregår der i Udenrigsministeriet?
Marcussen: Der foregår eksempelvis et vældigt interessant og udfordrende internt legitimitetsspil herhjemme, på Asiatisk Plads. Der er frustrationer i organisationen på alle tre niveauer – det øverste ledelsesmæssige niveau, på mellemleder-niveauet og blandt de unge fuldmægtige. Når der kommer en ny og ung departementschef med en masse nye idéer, skal han i gang med at opbygge en magtbase i ministeriet. Departementschefen, Ulrik Vestergaard Knudsen, har ikke bare frit spil, når han skal foreslå reformer for sin minister. Han kan godt have en objektiv forestilling om, hvor det giver bedst mening at spare, men det vil ikke overleve i systemet hvis han ikke samtidig tager en masser interne aktørsegmenter i ed. Han har ikke råd til at have alt for mange uvenner internt i ministeriet fordi han skal køre så mange kampe opad og ud af systemet. Derfor er der steder, hvor der måske er et objektivt rationale for at skære eller ekspandere, men hvor der ikke bliver det. Legitimitetsspillet gør, at reformer ikke nødvendigvis bliver optimale i en rationel forstand.

Udenrigsministeriet tisser i bukserne for at holde varmen med den store satsning på økonomisk diplomati

RÆSON: Med den seneste reform forsøger Udenrigsministeriet at skabe en raison d’être ud fra det økonomiske diplomati, dvs. hvor reformer skal tjene erhvervslivets interesser. Hvordan har det betydning for varetagelsen af diplomatiet i klassisk forstand?
Marcussen: Det er en helt central debat. I refleksionsgruppen kom vi lynhurtigt frem til den konklusion, at økonomisk diplomati var vejen frem. Det handler om at skabe synlige økonomiske resultater for Danmark og danske virksomheder samt flette kommercielle interesser ind i andre former for diplomati, eksempelvis udviklingspolitik og sikkerhedspolitik. Udenrigsministeriet er i dag nødt til at levere målbare resultater for erhvervslivet. Det er meget konkret og målbart at kunne sige, at man har skabt 300 arbejdspladser via forskellige eksportfremme-initiativer.

Men senere i vores debat efter flere møder blev vi opmærksomme på, at det klassiske diplomati lever i bedste velgående og udøves rigtig mange steder rundt omkring i verden. Det gælder eksempelvis mellemstatslige forhandlinger i FN, vores engagement i Iran eller i særlige krisesituationer, hvor der træder bestemte mellemstatslige dynamikker i kraft.

Hvis man fuldstændig ser bort fra det klassiske diplomati og kun fokuserer på økonomisk diplomati, begår man en fejl. Selvom det klassiske diplomati i mange tilfælde er usynligt, så er det selve grundstammen i diplomatiet.

RÆSON: Men er der ikke en risiko for, at økonomisk diplomati i fremtiden vil feje klassisk diplomati af vejen?
Marcussen: Jo, risikoen er der. Jeg vil gerne udfordre den massive satsning på økonomisk diplomati. Jeg giver Udenrigsministeriets ledelse ret i, at det er en fornuftig satsning på kort sigt, fordi befolkningen i en tid med finanskrise går meget op i økonomiske forhold. Det giver derfor god mening for Udenrigsministeriet at forsøge at etablere en forståelse for, at det er vigtigt med et Udenrigsministerium, der kan varetages danske virksomheders økonomiske interesser og dermed også befolkningens.

Men hvis jeg skal være meget politologisk kritisk, så tisser Udenrigsministeriet i bukserne for at holde varmen. Dens kerneydelse er og bliver det klassiske diplomati. Min hypotese er derfor, at der kommer en slags gøgeunge-effekt. Det økonomiske diplomati vil i en periode skubbe alt andet til side. Det vil gøre, at det usynlige klassiske diplomati kan risikere at blive nedprioriteret.

‘If shit happens’, har vi Udenrigsministeriet

RÆSON: Vi har talt meget om, at Udenrigsministeriet mangler en punchline. Har du selv et bud på , hvad sådan en skal være?
Marcussen: Ja. ‘If shit happens’, har du Udenrigsministeriet. Det er en opgave for Udenrigsministeriet at håndtere alvorlige grænseoverskridende internationale kriser. Man må aldrig glemme stammen på et træ, og stammen på Udenrigsministeriets træ er det traditionelle, klassiske mellemstatslige netværk.

Jesper Birch (f. 1988) er stud.scient.pol ved Aarhus Universitet. Han har blandt andet læst internationale medier ved London School of Economics og småstatsdiplomati ved Københavns Universitet. jesperkbirch@gmail.com

Martin Marcussen er professor ved Institut for Statskundskab ved Københavns Universitet. Han underviser og forsker for tiden i småstatsdiplomati. mm@ifs.ku.dk

FOTO: Knippelsbro af Arne List via Flickr