John Nordbo: EU var COP17’s store taber

John Nordbo: EU var COP17’s store taber

16.12.2011


”EU kommer og forlanger noget, som alle de andre gladelig vil give – så har man altså ikke vundet noget som helst,” siger klimachef i Verdensnaturfonden, John Nordbo, om forhandlingerne i Durban. Målet om en aftale i 2020 var den amerikanske linje, som EU valgte at bakke op om. COP17 har gjort det væsentligt sværere at opnå en juridisk bindende aftale.

INTERVIEW af Lasse Marker

Læs også
Meilstrup om COP17: EU har æren for konstruktiv aftale

RÆSON: EU lagde sig allerede før COP17 fast på en forhandlingsstrategi, der sigtede mod en aftale i 2020. Var det en forkert udmelding?
Nordbo: Det var forkert at sætte 2020 ind i den ramme. EU’s forhandlere har over en kam ikke lagt nok vægt på, at en ny klimaaftale skulle træde i kraft kort efter 2015, som der står i EU’s mandat. EU-kommissionen og det polske formandskab lagde i den første uge af COP17 linjen for resten af forhandlingerne, og her undlod de markant at slå på 2015-målsætningen. I stedet var det 2020, der var deres målsætning, ligesom det var for Connie Hedegaard, da hun overtog forhandlingerne i uge to. Det havde hun også meldt ud inden COP17. På den måde havde EU solgt ud af deres forhandlingsposition allerede inden de satte sig til forhandlingsbordet.
RÆSON: Så udmeldingen om, at man sigtede mod en aftale i 2020, svækkede EU’s forhandlingsposition og betød derfor en mindre ambitiøs aftale.
Nordbo: Absolut.

RÆSON: Men en aftale før 2020 var muligvis ikke politisk gennemførlig pga. amerikansk, indisk og kinesisk uvilje. Er det ikke bedre med denne aftale end ingen?
Nordbo: Nej, for det her er ingen aftale. Det er en aftale om, at man sætter sig ved forhandlingsbordet og prøver at nå en aftale, som skal gælde fra 2020. Problemet er, at den regering, der er ved magten i USA i dag ingen indflydelse har på den regering, der sidder i 2020, og som skal sørge for, at Senatet ratificerer en global klimaaftale. Så det her er et fuldstændig tomt løfte fra USA. Og det samme kan siges om Indien.
RÆSON: EU og nogle få andre lande har indvilget i at forlænge Kyoto-protokollen. EU forlangte til gengæld, at alle de store udledere af CO2 erkendte, at der er behov for en juridisk bindende aftale om reduktion af deres emissioner. Og EU fik, hvad de ville. Connie Hedegaard bliver i disse dage rost for sin indsats under COP 17 i både danske og internationale medier. Var EU COP17s store vinder?
Nordbo: Nej, EU var COP17’s store tabere. EU kommer og forlanger noget, som alle de andre gladelig vil give – så har man altså ikke vundet noget som helst. EU havde allerede givet op inden COP17 på 2-gradsmålsætningen og 2015-fristen, og så giver det ikke mening at fremstille sig selv som sejrherrer i forhandlingerne.

RÆSON: Per Meilstrup, klimadirektør hos tænketanken Mandag Morgen, kalder det i et interview med RÆSON for en meget konstruktiv aftale, fordi den forpligter de relevante spillere til at arbejde frem mod noget, som bliver juridisk bindende. Er du enig i det?
Nordbo: Nej, det er jeg overhovedet ikke. Det eneste, de har forpligtiget sig til, er at forhandle, og det gjorde de for så vidt allerede i forvejen. Kigger vi på den konkrete formulering om, hvad de forpligter sig til, så er det at igangsætte en proces, der udvikler en protokol, et andet juridisk instrument eller et enigt udfald, som har juridisk styrke under Kommissionen og som gælder for alle lande. Det er meget uklart, hvad der ligger i det sidste. Uenigheden om, hvad forhandlingerne skal udmunde i, vil bestå fortsat. Bare fordi man har skrevet en uklar formulering ind i en aftaletekst, betyder det ikke, at man bliver enige om noget som helst.
RÆSON: Så USA’s løfte om at indgå i en forhandlingsproces er ikke noget værd?
Nordbo: Det er et fuldstændig tomt løfte.

RÆSON: Fik EU så overhovedet nogle indrømmelser af værdi for dette frivillige tiltag om en forlængelse af Kyoto-aftalen?
Nordbo: Nej, det kan jeg ikke se.
RÆSON: Så det var ikke en diplomatisk sejr for Hedegaard og EU, som de fleste både danske og internationale medier fremstiller det?
Nordbo: Nej, det var en kæmpe fiasko.

RÆSON: Hvis ikke EU styrede, hvem styrede så forhandlingerne?
Nordbo: Jeg ser den europæiske linje som værende dybt inspireret af amerikansk tænkning. Det var USA, der havde været ude at sikre opbakning fra Kina, Brasilien og Sydafrika om at skyde en juridisk bindende klimaaftale til efter 2020. Og det, som USA manglede at få hjem, var Indien. Og der gik EU så ind som USA’s villige hjælper med en meget barsk forhandlingslinje over for Indien.
RÆSON: Så er USA i virkeligheden vinderen af COP17?
Nordbo: Ja, USA er en kæmpe vinder af COP17. Og enhver tanke om, at USA ikke længere er en supermagt, er meget fjernt, når man ser resultatet af COP17. Det var en fantastisk diplomatisk sejr for amerikanerne, og jeg er sikker på, at de har ladet champagnepropperne springe. De kunne ikke have drømt om noget bedre. USA’s marridt var, at man efter COP16, hvor over 100 lande sagde, at man ville have en juridisk bindende aftale, kunne blive tvunget til at gå med til at forhandle om en juridisk bindende aftale. Det ville have gjort det vanskeligere for Obama at blive genvalgt.

RÆSON: Det primære resultat af COP17 blev et håndslag på, at man i 2020 laver en bindende global klimaaftale. Kan COP17 betegnes som en succes?
Nordbo: Nej, det er jo en kæmpe fiasko, at man udskyder de nødvendige beslutninger til 2020. Det er afgørende at få knækket kurven over det globale udslip af CO2 i løbet af de næste fem år, og derfor er det overhovedet ikke godt nok, at man laver en aftale om måske at lave noget mere langt ud i fremtiden.
RÆSON: Men er det ikke historisk, at man for første gang har verdens største udledere af CO2 med i en proces frem mod en bindende klimaaftale?
Nordbo: Nej, for det har de været hele tiden. Der er ingen garanti for, at det her ender med en juridisk bindende global klimaaftale. Det er kun en aftale om at forhandle. Der ligger ikke noget i det her, der siger, at USA og Kina skal påtage sig et bindende loft over deres udslip af drivhusgasser i fremtiden.

RÆSON: Så er der overhovedet noget nyt ved aftalen?
Nordbo: Det væsentligt nye er, at det er blevet sværere at hæve ambitionsniveauet, og det er blevet væsentligt sværere at lave en juridisk bindende aftale, end det var før COP17. I Cancún i Mexico i 2010 var der langt over 100 lande, der var enige om, at der skulle være en juridisk bindende aftale. Den diskussion er nu sat på stand by indtil 2020.
RÆSON: Hvorfor er det blevet sværere at opnå en juridisk bindende aftale efter COP17?
Nordbo: Det er fordi, at vi nu har givet de kræfter, som ikke ønsker den her diskussion om en juridisk bindende aftale, et løfte om, at vi først for alvor vil diskutere en bindende aftale henimod 2020.
RÆSON: Kræfter internt i lande som USA og Kina?
Nordbo: Ja. Landes klimapolitik afhænger også af, hvor stort det interne pres er. Det har længe været klart, at der internt i Kina er forskellige linjer i forhold til det her spørgsmål. Med aftalen har man klart styrket den linje, som ikke vil indgå i en mere ambitiøs klimapolitik på nuværende tidspunkt. De vil nu kunne henvise til, at man ikke behøver handling nu, fordi man i 2020 vil blive enige med alle de andre lande om en global løsning. Der er to 5-årsplaner i Kina inden 2020, og med den nye aftale risikerer vi, at den 5-årsplan, der starter i 2016, ikke bliver så ambitiøse, som de kunne have været blevet.

RÆSON: Hvordan ser togradersmålsætningen ud efter COP17?
Nordbo: Det ser markant dårligere ud. Ser vi på EU, er det her i virkeligheden et voldsomt demokratisk problem. Det, der har været EU’s linje og ambition i den internationale klimapolitik, nemlig at holde den globale temperaturstigning under to grader, har man nærmest ”over night” med COP17 gjort meget sværere at opnå.

RÆSON: Hvad kan Koyto-aftalen bruges til efter COP17?
Nordbo: Der er nogle grundprincipper i Kyoto-protokollen, som også skal være grundprincipper i et fremtidig globalt klimaregi. Og det er, at ethvert ton CO2 skal tælle. Det giver et incitament til at gøre noget i god tid inden en tidsfrist. Hvis man bare, som nu har en tidsfrist, der hedder 2020 for lande, der står uden for Kyoto-aftalen, så er det muligt for de lande at skubbe en klimaindsats til lige inden tidsfristen og så alligevel overholde 2020-målsætningen. Der er en kæmpe risiko for, at politikere ikke vil træffe de nødvendige beslutninger i dag, når fristen først ligger langt ude i fremtiden. Og så risikerer man at komme i en situation som Canada, hvor det bliver umuligt at leve op til ens mål. Princippet i Kyoto-protokollen er, at hvert ton CO2 tæller, dvs., at den kurs, man har frem mod 2020 også er vigtig. Det er et godt princip, som bør videreføres.
RÆSON: Er en aftale som Kyoto-protokollen overhovedet noget værd, når USA ikke er med?
Nordbo: Ja, det er den. Forhindringerne for, at USA vil gå med i en juridisk bindende aftale er enorme, og det må man lægge en strategi efter. Vi kan ikke lade vores international strategi afhænge af, at USA er med, for der er en kæmpe risiko for, at selvom USA siger ja ved forhandlingsbordet, så kan de alligevel ikke få det igennem derhjemme. Der er også den uheldige konsekvens ved at tillægge USA’s deltagelse for stor vægt, at man kommer til at give USA al for stor indflydelse på formuleringen af aftalen. Det var en del af fejlen ved Kyoto. For det var USA, der fik bestemmelserne om fleksible mekanismer og kvotehandel igennem, hvilket gjorde, at systemet fik svært ved at fungere.

RÆSON: Den nye alliance mellem EU, østaterne og de fattigste lande, er blevet beskrevet som et skridt mod at opdele verden i de ambitiøse overfor de uambitiøse i stedet for som tidligere alliancer mellem rige og fattige. Er der tale om et paradigmeskifte?
Nordbo: Gid det var så vel. Gid, at EU for alvor satsede på den her alliance. Men vi så desværre ved Connie Hedegaards allerførste indlæg i det afsluttende plenum, hvor lidt EU egentlig satser på den her alliance. For der bad Hedegaard om, at Kyoto-protokollen skulle gælde i 8 år i stedet for 5 år. Og det er klart noget, der strider mod behovet for at lægge pres på for at få en ny bred aftale indgået hurtigt, og det er klart imod de mest fattige og sårbare landes ønske om, at der skal ske noget nu. Så alliancen blev ofret i Connie Hedegaards allerførste indlæg i plenumdebatten.
RÆSON: Hvad er alliancen et udtryk for?
Nordbo: Det er et udtryk for, at den internationale arm af EU’s klimapolitik ikke har været effektiv. Man har ladet USA smede alliancen med Kina, Brasilien og Sydafrika i forhold til at få 2020 til at være et nøgleår. Det er der to grunde til: dels synes nogle af EU-landene, at det er ganske fedt med en aftale om først at gøre noget i 2020, f.eks. det polske formandskab, som har interesse i, at der ikke sker for meget på klimafronten lige nu. Og dels har EU diplomatisk set været impotent, fordi det ikke har været muligt for dem at sende forhandlingsdelegationer ud og lave aftaler med eksempelvis kineserne. For når man hører kineserne fortælle om, når de har haft besøg af europæiske diplomater, så er de forvirret: for tyskerne sig et, briterne noget andet, danskerne noget tredje, formandsskabet og Kommissionen noget fjerde og femte.

RÆSON: Per Meilstrup, klimadirektør hos tænketanken Mandag Morgen, siger til RÆSON, at alliancen med G77 har gjort, at Kina og Indien ikke længere kan gemme sig bag u-landene og manipulere med dem. Har alliancen gjort udsigterne til en bindende global klimaaftale lysere?
Nordbo: Nej. For Kina og Indien har ikke gemt sig bag u-landene de seneste år. Kina har været en markant spiller siden 2007. Det har været klart, at Kina har haft en linje, og at den er blevet mere ambitiøs. I lyset af, hvor meget der er sket i Kina de sidste fire år på klimaområdet, så er det fuldstændig håbløst, at man nu sætter uret i stå indtil 2020 med den indgåede aftale.
RÆSON: Men har det ikke alligevel svækket Kinas forhandlingsposition?
Nordbo: Ja, hvis EU mener den nye alliance alvorligt. Det håber jeg, men jeg anser det for tvivlsomt. Alliancen er ikke særlig udbygget, og EU har i den her situation ikke kendt sin besøgelsestid.

RÆSON: USA befinder sig i en ledelseskrise, og senest er superkomiteen brudt sammen. Kommer der først handling på klimaområdet på føderalt niveau efter et præsidentvalg?
Nordbo: Jeg tror ikke på, at et præsidentvalg vil bane vej for, at man for alvor sætter ind på at få USA med på en juridisk international klimaaftale. Men det er muligt, at Obama, hvis han bliver genvalgt og igen får flertal i begge kamre, vil bruge det til at styrke den hjemlige amerikanske klimaindsats. Opbakningen hos demokraterne til en klimaindsats er massiv.
RÆSON: I delstaterne sker der dog lidt mere. Er det delstaterne, der kommer til at drive den grønne omstilling i USA?
Nordbo: Ja, det er delstaterne i kombination med større private virksomheder, der begynder at se klimaområdet som noget, der skal tages alvorligt. På føderalt niveau er den amerikanske situation karakteriseret ved, at Obama hverken kan eller vil gå efter en juridisk bindende aftale på nuværende tidspunkt. Republikanerne fører hårdnakket oppositionspolitik og vil nærmest korsfæste Obama, hvis han giver sig på det her punkt. Men ser man på de amerikanske vælgere, er der langt ind i det republikanske parti en forståelse af, at klimaproblemet må tages alvorligt. Stemningen kan vende i USA. Men aftalen ved COP17 fraskriver os muligheden for at slå til, hvis stemningen i USA skulle vende. Det er et kæmpe problem ved den aftale, som man har indgået.

RÆSON: En af de store knaster både ved COP17, men også ved COP15 i København 2009, var, at Kina ikke vil give USA adgang til at kontrollere deres CO2-udslip. Vil Kina tillade det i fremtiden?
Nordbo: Ja. Det stod klart i København og det har stået klart siden. Kina har ikke noget problem med at blive kigget i kortene. De vil gerne kende betingelserne og vil ikke lande i en ydmygende situation, hvor USA kan komme og pege fingre af dem uden, at der er grundlag for det. Det parodiske er, at det er USA, der er det største problem i den del af forhandlingerne. USA forsøger at lægge sig på et niveau, hvor de er bundet af samme regler mht. rapportering og kontrol, som Kina vil være bundet af. Det, som er resten af verdens krav til USA er, at de skal opbygge et system, som er på linje med de lande, der er en del af Kyoto-protokollen. Det er der ikke noget som helst mærkeligt i. Men det er USA ikke villige til. Og det er her den største ”hurdle” ligger i forhandlingerne om kontrol og overvågning af udslip. Vi kan komme en situation, hvor USA internationalt vil være svækket i en sådan grad, at de ikke kan sætte en kæp i hjulet over for resten af verden, der måske ønsker at agere videre end USA gør.
RÆSON: Men vil Kina gå med i en aftale, som USA ikke er med i?
Nordbo: Ja, Kina har ingen problemer ved at gå med i en aftale, som USA ikke er med i. Det har de vist på andre områder, og det vil også gælde her. Jeg har talt en del med min kinesiske kollega, der siger, at der i Kina ikke findes nogen logik, der hedder, at man ikke vil være med bare fordi USA ikke er med. Det er noget, vi har opfundet, fordi vi gerne vil tænke Kina ind som en ny supermagt. Men det er en fejllæsning af kineserne.
RÆSON: Så det mest sandsynlige er, at vi kommer til at se en klimaaftale – et stykke ude i fremtiden – hvor Kina er med, men hvor USA står udenfor?
Nordbo: Ja, det tror jeg faktisk.

Lasse Marker (f. 1986) er medlem af RÆSONs chefredaktion. Han har to bachelorgrader fra Københavns Universitet – en i Dansk og en i Statskundskab – og er kandidatstuderende på Statskundskab og Historie på KU. Lasse Marker er desuden ansat på Politiken. ILLUSTRATION: