NATO: Den ujævne vej mod et nyt strategisk koncept

NATO: Den ujævne vej mod et nyt strategisk koncept

16.11.2010


Der tænkes så det knager i NATO. Verdens stærkeste militære alliance, er i krise. Debatten om et NATO på sammenbruddets rand er blevet genåbnet af den tilsyneladende uoverkommelige krig i Afghanistan, hvor flere medlemslande allerede har trukket tropperne ud.
     Det er derfor højest belejligt, at NATO – under ledelse af Anders Fogh Rasmussen – nu har indledt den afgørende fase på vejen til et nyt strategisk koncept; en ny retning for alliancen.


Af Thomas Damgaard

På topmødet i Strasbourg-Kehl i april 2009 blev NATO’s 60 års fødselsdag fejret. Det er i sig selv en imponerende bedrift. Men samtidig med fejringen, blev der truffet vigtige beslutninger for fremtiden: Anders Fogh Rasmussen blev udnævnt som Generalsekretær, Albanien og Kroatien blev optaget som medlemmer, og vigtigst af alt: Det blev besluttet, at NATO skal have et nyt strategisk koncept.
     En ekspertgruppe, ledet af den tidligere amerikanske udenrigsminister Madeleine Albright, blev nedsat og leverede i maj sit diskussionsudkast til et nyt koncept. Anders Fogh Rasmussen har selv skrevet på et udkast til konceptet, der blev cirkuleret til medlemsstaterne d. 27. september. Konceptet skal vedtages på et topmøde i Lissabon d.19-20. november.
     NATO er i gang med en proces, der skal munde ud i et nyt eksistensgrundlag for alliancen. Den overordnede udfordring er at finde en fælles vision for fremtiden, der skal være rettesnor for, hvilke opgaver NATO skal løse fremover. Samtidig skal det bidrage til løsning af de to vigtigste udfordringer NATO står over for i dag: Splittelsen i Afghanistan, og forholdet til Rusland. Men hvad har det strategiske koncept med disse to udfordringer at gøre, og hvorfor er det så vigtigt for NATO at få et nyt?

Et nyt strategisk koncept
Det strategiske koncept er NATO’s vigtigste dokument. ”Det definerer alliancens opgaver, det er operationaliseringen af traktatgrundlaget, Atlantpagten, i forhold til trusselsbilledet” forklarer seniorforsker og NATO-ekspert ved DIIS, Trine Flockhart. Konceptet udtrykker således hvordan NATO ser sig selv, sine omgivelser og fremtiden, og hvilke opgaver NATO, som konsekvens heraf, bør løse.
     Konceptet giver alliancen strategisk retning, der kan virke som rettesnor for både de politiske og militære aktiviteter. Og der er flere gode grunde til, at det er nødvendigt med et nyt strategisk koncept netop nu forklarer Souschef i Forsvarsministeriets NATO og EU kontor, Jens Oddershede.
     ”Det nuværende koncept er fra 1999 er på flere områder forældet. Det er jo f.eks vedtaget før begivenhederne d. 11.september og den intensiverede fremkomst af international terrorisme”.
Trine Flockhart supplerer. ”Det er med den baggrund, at der har været brug for et strategisk koncept i et stykke tid”.
     Men hvorfor kommer det så først nu, 9 år efter 11.september? ”Øvelsen blev forsinket grundet den transatlantiske krise under George W. Bush. Samtidig var der ønsker om at vente til en ny generalsekretær for alliancen var på plads” forklarer Trine Flockhart.
     I følge Jens Oddershede ”er den nuværende politiske situation nu samtidig gunstig for et nyt koncept, fordi Frankrig er genindtrådt i NATO’s militære struktur, USA har fået en ny administration, og EU har med Lissabon-traktaten styrket sin udenrigspolitiske profil”.

En ny vision: Globalt engagement eller artikel 5?
Den artikel i NATO’s traktatgrundlag fra 1949 der har tiltrukket sig størst opmærksomhed er artikel 5: Musketer-eden. Et væbnet angreb på en eller flere medlemsstater skal opfattes som et angreb mod alle medlemmer af alliancen. Det måske mest centrale spørgsmål i dag er, hvilken vægt artikel 5 skal have og hvordan den skal fortolkes? Et blik på de tidligere strategiske koncepter fra 1991 og 1999 illustrerer en klar bevægelse fra det regionale i retning mod et mere globalt engagement.
     ”Det er ikke længere et spørgsmål om NATO skal gå out-of-area eller ej, det er et faktum i dag. Det betyder dog ikke, at NATOs artikel 5 garanti ikke står ved magt; den er fortsat det fundamentale i alliancen”, påpeger Jens Oddershede.
     Her er vi ved dilemmaet: Hvordan sikres en balance mellem de tilsyneladende to modsatrettede tendenser? Skal NATO begrænse sig til traditionel territorialbeskyttelse på det regionale europæiske niveau, eller skal NATO orientere sig globalt mod de nye sikkerhedstrusler?
     ”Det er ingen hemmelighed, at især landene mod øst er optaget af den klassiske artikel 5 garanti”, siger Jens Oddershede.
     Disse lande ser stadig Rusland som en trussel, og seneste bevis finder de i Georgien-krigen i 2008. På den anden side har især USA, Storbritannien, Holland og Danmark været fortaler for et globalt orienteret NATO, i en erkendelse af, at sikkerhedstruslerne i dag er globale.
     Lektor i International Politik ved Københavns Universitet, Peter Viggo Jakobsen uddyber: ”Der er ikke enighed om, at Afghanistan er vigtig, og på det seneste har der spredt sig en følelse af at det er en ’lost cause’. Flere vil hellere fokusere på Rusland end Afghanistan. Det er udtryk for en vis uenighed om, hvordan alliancen skal udvikle sig fremover”.
     Denne interne konfliktlinje i NATO afspejles altså i de to vigtigste eksterne opgaver NATO står over for i dag. ”Det er for det første Afghanistan, herunder Pakistan, og for det andet, forholdet til Rusland” slår lektor ved Københavns Universitet og NATO-ekspert Bertel Heurlin fast.

Interesser og værdier
At der eksisterer denne direkte kobling mellem eksterne udfordringer og interne dynamikker, siger to vigtige ting om NATO i dag.
     For det første, at NATO primært er missionsdrevet. Det skal forstås på den måde, at det er missioner og ikke visioner, der driver udviklingen i NATO.
     ”Det er det konkrete engagementet i Afghanistan og forholdet til Rusland, der i dag i høj grad sætter rammerne for NATO’s virke, frem for en overordnet fælles vision baseret på et værdifællesskab” siger Bertel Heurlin og fortsætter: ”Konsekvensen er en tendens til re-nationalisering. De forskellige lande handler efter egne regler og har egne baser. Der er et stort skel mellem det gamle og det nye Europa”.
     De forskellige holdninger til Afghanistan og Rusland skaber splittelse i alliancen. ”I Afghanistan er spørgsmålet om ’burden-sharing’ således et stort problem” understreger chef ved Center for Militære studier, Mikkel Vedby Rasmussen.
     For det andet opleves en spænding mellem interesser og værdier. NATO handler i dag primært om interesser, men det gør det samtidig mere og mere vigtigt at underbygge et værdibaseret fællesskab.
     ”Et gennemgående tema i NATO’s historie har været spændingen mellem to forskellige opfattelser af alliancen: NATO som en interessebaseret organisation baseret på realisme, og NATO som et værdifællesskab baseret på liberalisme” påpeger Mikkel Vedby Rasmussen.
     Berlin-murens fald og Sovjetunionens sammenbrud fjernede med ét NATO’s landenes fælles interesse: beskyttelse mod truslen fra øst:
     ”Det fik realisterne til at forudsige, at NATO vil bryde sammen. Det skete som bekendt ikke, netop fordi NATO genopfandt sig selv som en organisation baseret på vestlige liberale værdier. Det liberale demokrati blev et nøgleparameter til opfyldelse for de lande der ønskede medlemskab”, fortsætter Vedby Rasmussen, der tilføjer: ”I dag er balancen tippet tilbage mod NATO som en mere interessebaseret organisation pga. begivenhederne d. 11.september”.

Krigen i Afghanistan
Efter terrorangrebet mod USA blev NATO’s artikel 5 artikuleret for første gang i historien. I kølvandet besluttede USA sig for at indlede en militær operation i Afghanistan (Operation Enduring Freedom), der hurtigt fjernede Taleban regimet fra magten. I december blev de internationale ISAF-styrker etableret med et FN-mandat, og NATO overtog i 2003 kommandoen over ISAF-styrkerne. I dag er der knap 120.000 tropper fra 47 forskellige lande i Afghanistan.
     På trods af denne massive tilstedeværelse, ser det mildest talt vanskeligt ud. 2010 er det hidtil blodigste år for koalitionsstyrkerne. Krigen i Afghanistan synes uoverkommelig.
     ”Det står i stampe fordi det er svært at fremvise entydige og klare fremskridt”, siger Peter Viggo Jakobsen”.
     Afghanistan-ekspert ved Forsvarsakademiet Peter Dahl Thruelsen, bakker op: ”I forhold til at slå Taleban er der ikke sket de store fremskridt. Der er imidlertid sket et skifte med lanceringen af general McCrystals (tidligere øverstkommanderende for ISAF-styrkerne, red.) strategi. Indsatsen er nu blevet ensrettet. Samtidig er der sket fremgang indenfor især den afghanske hær (ANA), og lidt mindre inden for politiet (ANP). Der er således sket fremskridt, men det er svært at vurdere om fremgangen kan fastholdes”.

NATO i to spor
Mangel på absolutte fremskridt har gjort krigen yderst upopulær i både USA og Europa. USA’s præsident Obama undersøger mulighederne, for at begynde en (langsom) tilbagetrækning fra juli 2011. Det understreges dog, at man ikke trækker sig tilbage før opgaven er løst. Flere medlemslande har imidlertid allerede kastet håndklædet i ringen: Holland har trukket sine tropper ud, Canada planlægger at trække sig i 2011, og Polen har luftet tanken om tilbagetrækning i 2012.
     ”Der bliver større og større kø ved udgangen” som Peter Viggo Jakobsen formulerer det.
     Er Europæerne ved at stikke halen mellem benene og overlade opgaven til amerikanerne? ”USA er trætte af europæerne, og har set sig nødsaget til selv at overtage ansvaret” siger Mikkel Vedby Rasmussen.
     Det nærliggende spørgsmål bliver så, om alliance i dag lider af mangel på atlantisk solidaritet? Nej, mener Peter Dahl Thruelsen.
     ”Det er et spørgsmål om den politiske virkelighed. Der er en masse indenrigspolitik i det her. Der er dog tegn på en alliance, der kører i to spor i Afghanistan. Der eksisterer en alliance af villige lande i det sydlige og vestlige Afghanistan, her iblandt Danmark”.
     Samtidig skal proportionerne ikke glemmes påpeger Peter Dahl Thruelsen: ”Det er vigtigt at huske, at det er reelt er USA der styrer løbet”.
     Dette bakkes op af Mikkel Vedby Rasmussen: ”Det handler ikke så meget om gensidig solidaritet men om, at europæerne gør hvad USA siger”.
     Men hvad kan europæerne så egentlig levere, der kan gøre NATO relevant? På det operative plan er det vanskeligt. ”De store europæiske lande, Frankrig, Italien, Spanien og Tyskland opretholder indsatsen, men de er i langt roligere områder. Deres indsats er dog vigtigt for den samlede legitimitet” siger Peter Dahl Thruelsen.
     Europæerne kan således give NATO politisk rygdækning og gøre organisationen mere spiselig rundt omkring i verden. På mange sprog klinger NATO dårligt, men de europæiske lande kan forbedre NATO’s image.

Hvad kommer Afghanistan til at betyde for det strategiske koncept?
Hvor alvorlig en krise er NATO i? Det afhænger grundlæggende af, hvor meget udfaldet af Afghanistan kommer til at betyde.
     ”Jeg tror ikke det kommer til at betyde noget” siger Peter Viggo Jakobsen, og fortsætter: ”Europæerne vil gerne fastholde amerikansk engagement i Europa for at have sikkerhedsgaranti mod russerne og for ikke at skulle bruge så meget på forsvaret. USA vil give europæerne skylden hvis det ikke går godt, men vil besinde sig når de sammenligner med Irak. Det er trods alt sjovere at gå i krig med 50.000 soldater end at gøre det alene”.
     Hvis vi ser på det med historiske briller er det langt fra første gang NATO er i krise. Vi skal ikke længere tilbage end 1990’erne hvor debatten om NATO’s sammenbrud sidst var oppe og vende. Så måske kan krisen i Afghanistan også bruges til noget positivt?
     Ifølge Mikkel Vedby Rasmussen er svaret entydigt ja: ”Krise har altid været et eksistensvilkår for NATO. Kriser skal bruges til at generere nyt liv og bevæge NATO fremad. Sådan var det i 1990’erne, og sådan er det i dag med Afghanistan. Derfor er debatten om NATO’s sammenbrud betryggende, det ville for alvor være bekymrende, hvis debatten ikke var der”.
     Så Afghanistan kan ses som den nødvendige krise, der skaber ny dynamik og udvikling i det nye strategiske koncept. Men vil NATO være villig til at påtage sig en lignende opgave i fremtiden?
     ”Der bliver nok ikke draget en samlet lære af Afghanistan” mener Mikkel Vedby Rasmussen. Trine Flockhart påpeger dog, at der ”nok ikke er appetit på en ny operation a la Afghanistan”. Peter Dahl Thruelsen er enig og supplerer: ”Valget af operationer er gået for langt. Afghanistan har vist, at oprørsbekæmpelse en stor mundfuld. En løsning er måske at vende tilbage til traditionelt fredsstøttende operationer som på Balkan. Det ville give større konsensus og være mindre kontroversielt, og derved kunne løse nogle af burden-sharing problemerne”.

Samtænkning
En af de ting NATO under alle omstændigheder har lært i Afghanistan er, at nutidens sikkerhedsproblemer ikke kan løses uden en comprehensive approach: En samtænkt civil-militær indsats. Men NATO er en militær alliance.
     ”NATO kan ikke opbygge civile kapaciteter selv” mener Peter Dahl Thruelsen. Det understreger vigtigheden i, at samarbejde med andre organisationer – herunder især EU.
     ”Der er i NATO-kredse stor frustration over, at samarbejdet med EU ikke er bedre på politisk plan. På det operationelle plan eksisterer der et vist samarbejde, og EU bidrager i Afghanistan til træningen af den afghanske politikstyrke” siger Trine Flockhart.
     ”Men EU tilfører ikke en merværdi i Afghanistan. Balkan var derimod et eksempel på, at EU leverede et kvalitativt bidrag. Det handler om at styrke partnerskabet uden at svække hinanden” tilføjer Peter Dahl Thruelsen.
     Anders Fogh Rasmussen har da også slået fast, at et forbedret forhold mellem NATO og EU er en meget vigtig prioritet i det nye koncept.

Konsensus skal findes i forholdet til Rusland
Afghanistan fylder meget i debatten om NATO i dag. Men spørgsmålet om hvor vægten skal lægges i et nyt strategisk koncept, er i høj grad afhængigt af, hvordan forholdet til Rusland defineres. Af natur er forholdet vanskeligt, da der eksisterer en stor arv på begge sider. NATO blev grundlagt som en beskyttelse mod truslen fra øst. Men modsat Afghanistan er forholdet mellem NATO og Rusland inde i et positivt spor.
     ”Lige nu går det rigtig godt. I NATO-Rusland rådet er man ved at udarbejde et joint review om de fælles sikkerhedstrusler NATO og Rusland står overfor. Det militære samarbejde står overfor en genoptagelse” udtaler forsvarsattache ved Danmarks ambassade i Moskva, Klavs Lawes.
     Der er med dette anlagt en pragmatisk tilgang: Der fokuseres på hvilke fælles trusler NATO og Rusland står over for, og ikke hvad der skiller. Georgien-krigen i 2008 fik ellers forholdet mellem NATO og Rusland ned til langt under nulpunktet, og arbejdet i NATO-Rusland Rådet blev suspenderet.
     ”Hele det forbedrede forhold mellem USA og Rusland, skabt af Obama og Medvedev, er grundlaget for det forbedrede samarbejde” siger Klavs Lawes. På denne platform har et forbedret forhold til Rusland været en af Anders Fogh Rasmussens hovedprioriteter.
     ”Men der er stadig en række kilder til uenighed, heriblandt et europæisk missilskjold, CFE-traktaten og Georgien. Rusland understreger, at man ønsker et 29 og ikke 28+1 samarbejde” påpeger Klavs Lawes.
     Der eksisterer uden tvivl stadig en historisk betinget skepsis i forholdet, og Georgien-krigen viste de institutionelle begrænsninger i forholdet mellem NATO og Rusland, når begge parter føler, at de har essentielle interesser på spil. Af samme årsag kan det heller ikke overraske, at det er hos de østeuropæiske medlemmer i alliancen, specielt de baltiske lande og Polen, at skepsisen er størst. Her er historien stadig tæt på. Georgien-krigen fremhæves som seneste eksempel på, at Rusland er en trussel.
     Balancegangen i forhold til at finde konsensus i NATO i forholdet til Rusland er på ingen måde nem. ”Eksempelvis inviterede Reagan også russerne til etablering af missilskjold, så succes nu er ikke givet. Det er en del af et større spil” siger Bertel Heurlin. I og med Rusland er den eneste potentielle regionale trussel, bliver forholdet til Rusland afgørende for det nye koncept: Jo mere Rusland ses som medspiller frem for modspiller, jo mere mening vil det give for NATO at fokusere globalt frem for regionalt.

Hvor lander det strategiske koncept?
Den største udfordring ved det strategiske koncept er, at nå frem til en ny fælles vision for fremtiden samt en trusselsvurdering, der rammer den rigtige balance mellem globalt engagement og artikel 5.
     ”Vi er relativt rolige i forhold til slutproduktet. Vi føler os nogenlude sikre på, at landene er enige om, at der i dag er mange forskellige slags udfordringer og trusler, og at NATO derfor skal være indrettet fleksibelt” siger Jens Oddershede.
     En løsning på spændingen er måske endvidere den erkendelse, at håndteringen af globalt engagement og traditionel artikel 5, ikke er hinandens modsætninger. Jens Oddershede forklarer:
     ”Der kan i dag være flere former for artikel 5-situationer, fx cyberangreb. Konceptet bør med danske øjne derfor ende dér, hvor håndteringen af out-of-area og artikel 5 på lange stræk ses som to alen af samme stykke – det er mange af de samme deployerbare og fleksible kapaciteter, der er nødvendige for at kunne agere i begge situationer”.
     Mikkel Vedby Rasmussen er delvist enig: ”Der er ikke nødvendigvis en modsætning mellem artikel 5 og out of area for NATO”. ”Samtidig kan NATO ikke bare skrive sig ud af problemstillingen, og spørgsmålet er, om det bliver som en universitetsopgave med vage formuleringer, der ikke får nogen reel betydning” fortsætter Mikkel Vedby Rasmussen.
     Trine Flockhart bakker dette op: ”Det er uklart hvordan nye fortolkninger af artikel 5 skal overføres til praksis – hvordan ser et artikel 5 reaktion på et cyberangreb ud?”
     Endelig skal en fælles vision sikre en bedre kobling mellem interesser og værdier. Mikkel Vedby Rasmussen mener ikke nødvendigvis konceptet vil opfylde dette: ”Det vil hælde mod interesser. Vi har i øjeblikket ikke råd til at fokusere på værdier. Det bliver svært at retfærdiggøre krigsførelsen overfor finansministrene, når der ikke kan fremvises resultater”.
     Endvidere peger Trine Flockhart på, at partnerskaber til stormagterne har en betydning for vægtningen mellem interesser og værdier: ”Det er vigtigt for NATO at udbygge værdifællesskabet, men det skal afvejes i forhold til det generalsekretæren kalder ’connectivity’, dvs. partnerskaber til andre stormagter. Disse er tydeligt interessebaserede”.

NATO er fundamentet for dansk sikkerhedspolitik
Men hvor vigtig er en ny strategi for NATO egentlig for et lille land som Danmark?
     Ifølge udenrigspolitik ordfører for Venstre, Michael Aastrup Jensen, er det særdeles vigtig. ”NATO er fundamentet for dansk sikkerhedspolitik”.
     Jeppe Kofod, udenrigspolitisk ordfører for Socialdemokraterne, er enig: ”NATO er en hjørnesten for dansk sikkerhedspolitik. Det er et forum, hvor USA og Europa kan tale sammen, hvilket i høj grad er i Danmarks interesse”.
     Hos de ledende partier i regeringen og oppositionen er der altså enighed om, at NATO er vigtig for Danmark. Men vil politikken overfor NATO blive ændret ved et regeringsskifte? Ikke på et overordnet plan mener Jeppe Kofod.
     ”Der er store ligheder i regeringens og oppositionens holdning til NATO”. Hvis man graver lidt dybere kan der dog findes forskelle i de to partiers tilgang:
     ”Vi er stor fortaler for NATO som en global politimand. NATO skal være i stand til at håndtere alle trusler” siger Michael Astrup Jensen.
     Modsat pointerer Jeppe Kofod, at NATO skal spille en begrænset rolle: ”NATO skal koncentrere sig om militær sikkerhed, og indgå i et tæt samarbejde med især EU men også FN, for at den optimale rollefordeling kan opnås” siger Jeppe Kofod.

Til denne artikel har RÆSON talt med: Bertel Heurlin, Jens Oddershede, Jeppe Kofod, Klavs Lawes, Michael Aastrup Jensen, Mikkel Vedby Rasmussen, Peter Viggo Jakobsen, Peter Dahl Thruelsen og Trine Flockhart.

Thomas Damgaard (f.1984) er stud.scient.pol ved Københavns Universitet, underviser i faget “EU som international aktør” og er ansat som student i Forsvarsministeriet. Tidligere student i Udenrigsministeriet og ved den Danske ambassade i Moskva.