KOMMUNERNE VS. STATEN Skal staten drive kommunerne?

19.05.2010

Kommunerne har de seneste år været under et økonomisk pres. I forbindelse med de årlige økonomiforhandlinger, som afsluttes i starten af juni, sætter RÆSON fokus på kommunernes situation.

Kommunerne har overskredet deres budgetrammer og Finansministeren truer nu med at staten må ”diktere de økonomiske vilkår for hver enkelt kommune”. Og i forvejen er det kommunale selvstyre under pres. Et område, der illustrerer dilemmaerne: digitaliseringen af kontakten til borgerne.

Af Rasmus Edelberg [forfatteren er ansat i KL, men skriver i RÆSON som privatperson, og holdninger udtrykt i denne artikel er dermed ikke nødvendigvis KLs]

Mens Europa rykker sammen og, grundet overskredne budgetrammer, lige har stillet store lånegarantier til rådighed for at dække uansvarlige økonomier, så er der kommet nye tal fra Danmarks Statistik, der viser, at kommunerne i Danmark heller ikke har kunnet holde sig inden for budgetrammerne. Det har fået finansminister Claus Hjort Frederiksen til at slå på den store tromme – nu hvor regeringens krav om nulvækst allerede er løbet ind i problemer, der truer genopretningsplanen for Danmark.
Som forudsagt af flere uafhængige eksperter, har kommunernes budgetdisciplin sjældent levet op til finansministerens ambitioner – og da slet ikke til nulvækst. Den brudte aftale vil få konsekvenser for kommunerne, og finansministeren truer nu med, at i værste fald ”må staten diktere de økonomiske vilkår for hver enkelt kommune”. Det bliver en presset forhandlingsdelegation fra KL igen i år!
På den anden side vil hverken oppositionen eller Dansk Folkeparti lægge ryg til besparelser på ”kernevelfærd i forhold til børn og ældre”, så spørgsmålet er, hvilke muligheder finansministeren reelt har tilbage for at gennemføre regeringens politik?
Ud over statsliggørelse af den kommunale sagsbehandling for at sikre kontrol og effektivisering af den objektive sagsbehandling [jf. RÆSON #15, red.], øget kvalitet og kompetenceudvikling på ledelsesområdet; så er den fælles kommunale digitaliseringsstrategi en af måderne, hvorpå den kommunale sektor kan rykkes op i gear. Med en fælles strategi samles trådene på tværs af forvaltningsenhederne til en koordineret indsats. Men hvad handler digitalisering om? Og hvor svært kan det være?

Science fiction i Væggerløse
Et eksempel er Rudersdal kommune, som lige har vundet Digitaliseringsprisen (der har til formål at øge opmærksomheden om succesfulde og værdiskabende digitaliseringsinitiativer i den offentlige sektor) for sit koncept ”MobilRude”. MobilRude samler information om den enkelte borger og præsenterer det, fx via mobiltelefoner. Det er håbet, at forældre bliver bedre til at huske aftaler med kommunen i fx tandpleje og biblioteker og dermed kan spare kommunen for udgifter til glemte aftaler. Kommunen er altså kommet ind i mobiltelefonen for alvor.
Et andet eksempel er fra i tirsdags [d. 11.maj 2010, red.], hvor jeg var til europæisk premiere på den fjernbetjente borgerservice i Væggerløse. Væggerløse er en lille landsby i Guldborgssund kommune på Falster. For at undgå at fjerne service fra lokalområdet havde kommunen besluttet at installere fjernservice. Man havde simpelthen erstattet den personlige modtagelse med en virtuel service via en fjernsynsskærm. Ved at flytte medarbejderne til det fælles center, sparede man 30 % af ressourcerne.
Det virker nemt nok. Pensionisten, som skulle aflevere sine kvitteringer og få indsat medicintilskuddet på sin nemkonto, satte sig i stolen og mødte et skærmbillede af sin sædvanlige sagsbehandler. Han lagde papirerne
på bordet – og så kunne de affotograferes via kameraet i loftet og afleveres digitalt til kommunen. Som der står i indbydelsen: ”Altså god gammeldags borgerservice – bare på 25 km afstand”. Teknologien er kendt i forvejen fra blandt andet videokonferencer. Det nye er, at borgerne mærker konsekvensen af, at der ikke er offentligt ansatte nok til at levere den personlige service, som man plejer. Enten må der gøres noget ved forventningerne, eller også må man øge antallet af ansatte. Det sidste kan ikke lade sig gøre i den nuværende budgetkrise – så er der kun forventningsafstemning tilbage.
Så selvom de ældre medborgere skældte borgmesteren ud for at være for moderne, viser eksemplerne, hvordan kommunerne er klar til at gå nye veje og tage teknologien i brug på nye måder for at undgå nedskæringer på personalet, hvor det er muligt.
KL har nu taget initiativ til at udbrede konceptet til flere kommuner, som sammen kan udvikle en tværkommunal model. Kommunerne mangler kompetencer, men kan opnå kritisk masse ved at slå sig sammen. Mange troede, at strukturreformen ville løse problemet. I stedet er der sket et skred i forventningerne til kommunerne, som skal levere standardiseret service i stedet for den lokale tilpassede version fra 1998.
Men hvis man fortsætter i den dur, og alle kommunerne fx slår sig sammen om et fælles video- og callcenter, hvordan kan man så opretholde illusionen om kommunal selvbestemmelse? Endnu ved ingen, hvor grænsen går.

Kommunernes egen plan for digitalisering
Skismaet mellem valget af statslig eller kommunal styring blev illustreret, da kommunernes uden sammenligning mest benyttede it-leverandør KMD gik på banen og foreslog øget privatisering af egentlige forvaltningsområder, som en helt tredje mulighed (dog uden at myndighedsudøvelsen fulgte med). KMD anbefaler på sin hjemmeside, at ”KL og regeringen retter fokus mod andre løsningsmodeller, der tager højde for den indsigt, erfaring og ikke mindst den teknologiske og organisatoriske infrastruktur, som markedet allerede har frembragt til at håndtere opgaven. KMD peger på en række forskellige indsatser, der som minimum vil frigøre et potentiale på 500 mio. kr.”.
Strategisk set er fordelen ved KMD’s model, at de hurtige beslutningstagere i kommunerne tilbydes en ”first mover advantage”. Den kommune, som først ville skrive kontrakt med KMD, kunne regne med at få lagt et af de planlagte ti centre i sin kommune og dermed sikre arbejdspladser.
KMD vil tilsyneladende gerne ”hjælpe” kommunerne til at effektivisere, uden at det går ud over det kommunale selvstyre.
Men kommunernes egen strategi er at skabe konkurrence på it-service-markedet ved hjælp af det nyoprettede KL-selskab, KOMBIT. En sådan konkurrence vil selvsagt bryde med KMD’s monopol, som de facto eneleverandør på områderne for objektiv sagsbehandling.
Lige inden den første kommune skulle til at skrive kontrakt med KMD, blev kommunens kommunaldirektør fritstillet og meldt til politiet, fordi han ikke havde givet rigtige oplysninger om, at en kommende kontrakt med KMD skulle i udbud. Han sagde senere selv op og undgik en tjenestemandssag. Dermed gik projektet vedr. privat konkurrencedannelse til den offentlige centralisering mere eller mindre i stå.

Statens plan
Den statslige model for centralisering af udvalgte borgerserviceområder og dens business case er fremlagt på folketingets hjemmeside. ’Business case’ er udtryk for de forventede udgifter til implementering og effektiviseringspotentialet. Det fremgår af dokumentationen, at der i en planlagt statslig centraliseringsmodel vil være 150 årsværk tilbage i kommunerne til at yde den nødvendige personlige vejledning. I gennemsnit giver det 1,5 årsværk per kommune. Regeringen antager, at eksempelvis mellem 4% til 9% af boligstøtteansøgerne og 3% til 10% af pensionisterne har nødvendigt behov for ansigt til ansigt-kontakt (ATA-borger) modsat fx per telefon eller e-mail. Med baggrund i disse tal kan finansministeren argumentere for, at der kan nedlægges flere stillinger i den kommunale borgerservice end kommunerne mener, er forsvarligt.
Problemet for kommunerne er, at folk forventer en personlig service, når de møder op hos kommunen med et problem omkring fx pension eller barseldagpenge. Kommunerne har ikke nogen effektiv måde at forhindre folk i at møde op og er samtidig forpligtet til at betjene dem, som kommer. KL har anslået, at op mod 40 % af folkepensionisterne beder om personlig assistance. Den enkelte kommune vil have endog meget svært ved overhovedet at opretholde en bemanding til at servicere borgerne i den statslige model med så få medarbejdere til rådighed, som staten foreslår.
Konsekvensen bliver sandsynligvis, at kommunerne ender med at skulle samle regningen op for de borgere, som de ikke kan tvinge til at bruge de digitale kanaler.

Stordrift er en international tendens
Stordrift af den offentlige forvaltning i store enheder er en international trend, som bl.a.
kendes fra Storbritannien. Her har store it-serviceleverandører som IBM, EDS (nu HP enterprise services) og CSC leveret en stor del af den offentlige service fra store BPO-centre (Business Proces Outsourcing, altså egentlig udlicitering af driften af serviceorganisationen eller en del heraf) til udbetaling af bl.a. kontantydelser, beskæftigelsesindsats, it-drift og sygesikring.
Flere danske kommuner er allerede i gang med at forbedre arbejdsgangene, men skal have fjernet lovgivningsbarriererne for, at systemerne kan udveksle oplysninger, som er nødvendige for at tildele ydelsen, hvad enten det er boligstøtte, folkepension, barseldagpenge eller andet. Ved at overflødiggøre papirarbejde, skabes der bedre plads til borgerkontakt (regeringen har påtaget sig dette ansvar, KL har stillet konkrete forslag, men kommunerne mangler stadig at se resultater i form af forenklet lovgivning.)

Digitaliseringen vil finde sted
Selvom finansministeren kaldte det ”en fuldstændig problemfri sag”, så spurgte Socialdemokraterne i Folketingets Kommunaludvalg under samrådet 6.maj 2010 gentagne gange finansministeren om, hvad han havde tænkt sig at gøre for at sikre personlig hjælp til udsatte borgere. For at demonstrere, hvordan Socialdemokraterne er med på de nye sociale medier, åbnede Rasmus Prehn sin pc under mødet, og læste et indlæg, han fik på sin facebook profil live under debatten. Det handlede vist om en handicappet, nylig fraskilt førtidspensionist, som skal ansøge om boligstøtte i forbindelse med en flytning. Vedkommende havde ikke adgang til internet og ville gerne have personlig hjælp. Men det havde kommunen tilsyneladende ikke ressourcer til.
Finansministeren garanterede ihærdigt, at: ”Det er regeringens mål at gøre så mange borgere som muligt digitale. Men ingen skal berøves sin ret. Garantien for adgang til personlig service ligger i kommunens borgerservice”. Hvor meget er den garanti værd, hvis kommunerne tvinges til at aflevere de ansatte til staten, som skulle have leveret den personlige service?
Der er ingen tvivl om, at digitalisering er vejen frem, også for kommunerne. Fx har kommunerne fået fjernet flytteblanketten i flyttemappen på posthuset og erstattet den med en henvisning til hjemmesidens digitale flytteanmeldelse for dermed at effektivisere sagsbehandling af flytninger.
Fremadrettet handler diskussionen for i mindre grad om, hvorvidt man er for eller imod brugen af ny teknolog. Det er vigtigere at få afklaret standarden for service, altså hvorvidt borgerne kan få afklaret deres sag i kommunen, når de henvender sig – ligegyldigt om det er en personlig henvendelse eller ej

Faldgruber
Det fremgår, at regeringen forventer at bruge op til 368 mio. kr. til at implementere den statslige model – heraf ca. 50 mio. kr. i 2010. Kommunerne må forventes at skulle bruge et lignende beløb på deres model. Forudsat at regeringen og KL får forhandlet sig frem til et valg af model i løbet af den næste par uger i økonomiforhandlingerne, forudsætter den statslige business case, at centeret kan være i drift d. 1.januar 2012. Men er det realistisk?
Hvad nu, hvis staten skal tage it-platformen i udbud? Så vil det vel tage mindst fire-fem år at udarbejde kravspecifikation, gennemføre udbuddet, udvikle og implementere systemerne? Hvad betyder det så for tidslinjen og dermed den business case, som skal retfærdiggøre hele projektet? Det svarede finansministeren ikke ”Hr. Rasmus Prehn” på. Vi får se.
Spørgsmålet er relevant, når nu kommunerne allerede har kontrakt med en it-leverandør, nemlig KMD. Hvis man ikke laver en ny kontrakt – så skal man heller ikke i udbud. Dermed har kommunerne en potentielt afgørende fordel i forhandlingerne med regeringen, når man skal afgøre, hvem der hurtigst og sikrest kan levere de ønskede effektiviseringsgevinster ved stordrift.
Men den kommunale model står dog som sagt heller ikke uden udfordringer. Kommunerne skal blive enige om et politisk bindende mandat til at implementere den fælles sagsbehandling. Det indebærer placering af center. Her vil Udkantsdanmark gøre sin stemme gældende. Samtidig vil adgangen til infrastruktur og de relevante kompetencer i storbyerne indgå i overvejelserne, når denne meget følsomme diskussion skal tages. Desuden er der lige ”detaljerne” om den fælles finansiering og overførsel af medarbejdere. Det er nok ikke nogen helt problemfri sag alligevel.

Rasmus Edelberg (f. 1974) er cand.scient.pol. og ansat i KL. Han har tidligere bl.a. arbejdet i London med innovation, kvalitet og effektivisering for den globale it-virksomhed EDS (Electronic Data Systems), hvor han startede i Danmark med at udvikle it-løsninger til den offentlige sektor og varetog tillidsposten som formand for EDS europæiske samarbejdsudvalg.

RÆSON