KOMMUNERNE VS. STATEN Kommunerne – kan nedskæringer øge velfærden?

26.05.2010

Kommunerne har de seneste år været under et økonomisk pres. I forbindelse med de årlige økonomiforhandlinger, som afsluttes i starten af juni, sætter RÆSON fokus på kommunernes situation.

Horsens ligger på en ”flot” andenplads, når man rangerer kommunerne efter hvem, der har størst budgetoverskridelser. Her er det interessant, at borgmesteren i Horsens, Jan Trøjborg (S), som bekendt også er formand for KL. Burde denne kommune ikke være et forbillede? Økonomiforhandlingerne er i gang, og det er her interessant at se på den enkelte kommunes økonomiske udfordringer – de konkrete nedskæringer af velfærden kan i høj grad forklare de dilemmaer, som vores lokalpolitikere står over for de fleste steder, og hvorfor reformsporet nu åbnes op på Borgen.

Af Rasmus Edelberg [Skribenten er ansat i KL, men skriver i RÆSON som privatperson, og holdninger udtrykt i denne artikel er dermed ikke nødvendigvis KLs]

Allerede inden forhandlingerne om kommunernes økonomi for næste år gik i gang – gik de i stå. Claus Hjort (V) aflyste simpelthen det første møde i forhandlingsrunden og sendte KL’s formand hjem efter en forklaring på budgetoverskridelsen på 5 mia. kr. fra sidste år.
Regeringen truede desuden kommunerne med yderligere nedskæringer (4 mia. kr.), og detaljeret individuel økonomistyring udenom KL. KL er med på en mere detaljeret økonomistyring med status på økonomien i kommunalbestyrelserne hvert halve år, men kommunerne kommer nok ikke udenom yderligere stramninger efter gentagne overskridelser.
Med hensyn til de kommunale nedskæringer, så forlod oppositionen hurtigt forhandlingerne, og DF ville ikke støtte ”nedskæringer i kernevelfærden”. Så selvom Dansk Folkeparti tidligere har været ude med riven i forhold til kommunerne, så holder Kristian Thulesen Dahl (DF), til fleres overraskelse hånden under kommunernes ret til at styre egen økonomi.
Det sker ved at halvere dagpengeperioden fra 4 år til 2 år i stedet for at fjerne 4 mia.kr. i yderligere besparelser hos kommunerne og fastfryse overførselsindkomsterne. Regeringen har tidligere ikke kunnet komme igennem med forslag om dagpengereform – det er DF, som har ændret holdning for at bevare ”kernevelfærden” i kommunerne
Men hvad er ”kernevelfærd” i kommunalt perspektiv? Og hvorfor er det så svært at opretholde almindelig budgetdisciplin i kommunerne, at de for det meste ikke kan overholde deres egen aftale med regeringen (14 ud af de sidste 25 år har kommunerne sprængt rammen)? Er det realistisk at gøre alvor af truslen og droppe aftalesystemet for kommunernes økonomi og dermed det lokale selvstyre i Danmark?
Ved sidste års forhandlinger var problemet i høj grad de øgede udgifter i 2008 til det specialiserede socialområde, som udløste et ramaskrig fra finansministeren og krav om at stramme op i kommunerne. Så hvad har kommunerne gjort for at løse den hjemmeopgave?

Problembarnet: udgifterne til udsatte borgere
Kommunernes evne til at styre udgifterne til anbringelser af særligt udsatte borgere har aldrig været særligt god. Sådan har det været lige siden, de overtog området fra amterne som en del af strukturreformen i 2007. Det er hjælpen til nogle
af de mest udsatte borgere, vi her taler om – såsom senhjerneskadede, handicappede og børn, der har været udsat for omsorgssvigt i deres familie. For det andet bliver der flere ældre borgere, der vil få behov for kommunal ældrepleje.
Således også i Horsens, hvor man til stor overraskelse konstaterede, at der var blevet brugt 52 mio. kr. mere end budgetteret i 2009 til ældre, handicappede, psykisk syge og socialt udsatte. Så hvor meget velfærd får man for de ca. 60 mio. kr. som nu skal spares over de næste par år i Horsens?
Lad os se på områderne et ad gangen:

Ældreområdet – besparelseseffekten i 2011
Ifølge Horsens Folkeblad er der i dag 2508 borgere, som får hjælp til rengøring i hjemmet hver anden uge – i fremtiden bliver der kun gjort rent hver tredje uge. Er det ok?
Ja, hvis alternativet er værre. Og mulighederne er ved at være udtømte. For ud over dårligere rengøring, vil Horsens skære ned ned på en række andre områder, hvor de sparer beløb på mellem 250.000 kr. og 6.000.000 kr., det gælder blandt andet: at nedlægge det tværgående vikarkorps i kommunen (900.000 kr.), hæve brugerbetaling for svømning i ældrecenteret (245.000) og skære bemanding i plejeboliger (6.000.000), skære bemanding i plejeboliger for demente (1.500.000) samt skære 25 % i akutte ydelser i plejen (800.000).
Men der bruges også ”for mange penge” på de handicappede, psykisk syge og alkoholikerne mv. Hvor skal besparelserne ramme her?
Nedskæringerne på handicapområdet inkl. psykiatri og socialt udsatte omfatter blandt andet: besparelser på døgntilbud til udviklingshæmmede og borgere med psykiatriske problemer, nedskæringer af aktivitets- og samværstilbud, nedskæringer i budget for forsorgshjem, unge med ADHD trækkes hjem til eget hjem eller kollegium, 10 % skæres i udgifter til de dyreste foranstaltninger, taksten for støtte i eget hjem sættes ned, planer om nyt dagtilbud for borgere med alkoholmisbrug droppes, nyansættelser skal finde besparelser i eksisterende sager.
Som det fremgår af listen, så er udgiftsniveau ikke automatisk lig med velfærdsniveau, en del kan fx klares ved øget brugerbetaling. Men for flere af områderne gælder det, at kvaliteten er tæt forbundet med kommunalt personaleforbrug.

Socialpsykiatrien presser kommunerne
En anden del af forklaringen på budgetoverskridelsen kan forklares med efterdønningerne fra strukturreformen. Et godt eksempel er det psykiatriske system, som ansvarsmæssigt er blevet fordelt mellem regioner og kommuner, samt politisk fordelt mellem Indenrigsministeriet og Sundhedsministeriet – der er altså nok stole at tabe tingene mellem. Kommunerne overraskes af uforudsete udgifter og skal derfor skære ned.
Psykiatrien i Danmark er delt op i tre dele: sygehuspsykiatrien og distriktspsykiatrien, som begge er regionernes ansvar, samt socialpsykiatrien, der er kommunernes ansvar. Socialpsykiatrien skal hjælpe den udskrevne psykiske syge med at få hverdagen til at fungere, når behandlingen er overstået. Mindst 200.000 danskere lider til enhver tid af depression, mindst 200.000 af angst og ca. 40.000 af svære psykoser. Hver anden danske familie kommer i kontakt med det psykiatriske behandlingssystem.
Ifølge en undersøgelse af KL’s blad Momentum oplever samtlige kommuner, at borgere udskrives for tidligt fra en psykiatrisk afdeling, og over halvdelen oplever det ofte eller meget ofte (77 % af kommunernes chefer for psykiatriområdet svarede på undersøgelsen). Hvis man også sparer på sygehusbehandlingen, hænger kommunerne på en masse ufuldstændigt behandlede borgere.
Der er altså kommet flere sindslidende og psykisk syge i socialpsykiatrien, så sagerne er blevet tungere.
Opgaver med psykisk syge fylder også mere i samfundet andre steder end socialpsykiatrien fx i politiets arbejde. Og det kan være svært for betjentene at finde et sted, hvor den psykiske syge kan blive hjulpet. Ikke mindst fordi der sjældent er ledige pladser på de psykiatriske afdelinger.
For ”sengene er jo fyldt op, og derfor går en stor del af tiden med at diskutere, hvordan vi kan få folk hurtigst muligt ud igen” – som formanden for Dansk Psykiatrisk Selskab, Anders Fink-Jensen siger.
Ifølge en rapport fra 2009 fra Dansk Sundhedsinstitut oplever hjemmesygeplejerskerne i kommunerne også flere psykiatriske klienter i hjemmeplejen: ”Folk skal være ret psykotiske, før de bliver indlagt. Det betyder, at besøg (af en hjemmesygeplejerske i hjemmet) må optrappes i de perioder, hvor borgerne har det dårligt. Borgerne bliver udskrevet, inden medicinen har en virkning – det vil sige, de er stadig ret psykotiske, når de kommer hjem.” Eller som en socialpsykiatrisk leder fra Egedal kommune siger, ”Når vi møder dem, er det hele oftest i opløsning. Hele fundamentet er skyllet væk – der er rod i økonomien, problemer med boligsituationen, parforhold, job. Det er derfor en stor opgave at samle op på.”
Derfor vælter budgetterne. En tung sag koster rask væk op mod en million kroner om året. Men de penge skal findes i den kommunale økonomi, hvor man derfor, som i eksemplet med Horsens, allerede er i gang med at skære den almindelige drift af botilbud, aktiviteter, dagtilbud, samværsmuligheder, behandling, rengøring, specialhjælp, osv. væk. Hvad er alternativet?
Selv hvis der bliver etableret flere sengepladser, kommer det ikke nødvendigvis de psykisk syge til gode. En opgørelse fra Danske Regioner, som blev forelagt Folketingets Sundhedsudvalg i oktober 2008, viste, at 128 psykiatriske sengepladser var midlertidigt lukket på grund af personalemangel eller anden mangel på ressourcer.

Regeringens krav om yderligere besparelser møder modstand
Kommunerne har altså kæmpet for at få budgetterne for 2010 til at hænge sammen, bl.a. på grund af en ufinansieret opgaveglidning og dermed stigende forbrug til det specialiserede socialområde (specialundervisning, handicappede, og udsatte børn og unge).
Der er fortsat markant vækst i kommunernes udgifter på det specialiserede socialområde. Når udgifterne til det specialiserede socialområde vokser, og der bliver flere brugere, betyder regeringens nulvækst, at der skal skæres på andre store kerneområder som dagpasning og folkeskolen. Det bliver et centralt omdrejningspunkt, når forhandlingerne om kommunernes økonomi nu (endelig) kan gå i gang.
I den forløbne uge kom det frem, at kommunerne heller ikke kunne holde budgettet i 2009 inden for ”normalområdet”, altså ældreområdet (1,9 mia. kr.), folkeskolen (1,1 mia. kr.), dagpasning (0,9 mia. kr.) og sundhedsområdet (0,3 mia. kr.). Fratrukket det beløb, man sparede andre steder, endte det samlede underskud ifølge Danmarks Statistik på 5 mia. kr.

”De gode tider” er forbi”
Kommunerne vil gerne fortsat bære deres del af byrden, og derfor har regeringen lovet at hjælpe med de nødvendige regelændringer, som kan effektivisere administrationen. Det gælder både administration af løn og regnskab, såvel som administrationen af de ”objektive sagsbehandlingsområder” [jf. RÆSON #15 og #16, red.]. Men effektivisering er ikke nok. De mange mia. kr. kan kommunerne kun finde via konkrete nedskæringer i serviceniveauet – over for børn, ældre, syge, handicappede og socialt udsatte. Hvor langt kan kniven bores ind, før den møder modstand?
Selvom oppositionen i sidste uge forlod forhandlingerne, så har regeringen stolet på sit parlamentariske grundlag. Dansk Folkeparti har traditionelt ikke været et ”kommuneparti”, men havde sit ”kommunale gennembrud” ved sidste års kommunalvalg med lige over 8 % af stemmerne. Så DF har nu specificeret deres betingelser for at bære regeringen igennem krisen og undgå et kabinet-spørgsmål med følgende folketingsvalg som følge af sagen.
DF lader dagpengemodtagerne og flygtninge i Danmark stå for hug. ”Der skal tages noget fra nogen”, som Pia Kjærsgaard siger. Og det har hun ret i. Grænsen for kommunale besparelser hos DF gik ved ”nulvækst”. De 4 mia. kr. i yderligere kommunale besparelser måtte tages af bordet, og blev erstattet af et egentligt reformspor på dagpengeområdet. Derudover bliver Claus Hjort ”bedt om” at eksportere noget af kommunernes besparelsesbyrde til ulandene.
Selvom Claus Hjort truede med at styre kommunerne direkte, så har han brug for kommunerne til at tage ansvar for den daglige drift af velfærdsstaten. Og driftsapparatet er ved at være slidt i kanterne.

Rasmus Edelberg (f. 1974) er cand.scient.pol. og ansat i KL. Han har tidligere bl.a. arbejdet i London med innovation, kvalitet og effektivisering for den globale it-virksomhed EDS (Electronic Data Systems), hvor han startede i Danmark med at udvikle it-løsninger til den offentlige sektor og varetog tillidsposten som formand for EDS europæiske samarbejdsudvalg.

RÆSON