KINA: Forsvars-budgettet øges fortsat

10.03.2010

”Kina halverer stigningen i militærbudgettet” – den overskrift vil Kina gerne have ud i den internationale presse. Realiteten er, at Kina forsøger at få forsvarsbudgettet til at se lavt ud. Det er det ikke. Kina forsøger at balancere mellem hensynet til den pressede økonomi, krav fra militæret og naboernes bekymringer for sikkerheden. Balancegangen vil næppe lykkes. Nabolandene er nu i gang med at opruste, og alle eksterne observatører er overbeviste om, at Kina dækker over de faktiske og højere militærudgifter.

Af Magnus Hjortdal og Kim Nødskov

I sidste uge offentliggjorde den kinesiske regering, at deres forsvarsbudget vil stige med 7,5 % til 518.577 milliarder yuan (76 mia. dollars).
Selvom en stigning på 7,5 % ville være at betragte som en meget stor stigning i de fleste vestlige lande, så overraskede dette flere vestlige eksperter i kinesisk forsvarspolitik. Kinas væbnede styrker, Folkets Befrielseshær, er vant til store stigninger i forsvarsbudgettet.
I perioden 2000-2009 steg budgettet gennemsnitligt med 15,9 % om året, og i den optik kan man godt anskue en stigning på ”kun” 7,5 % som værende en kraftig reduktion i en kraftigt opadgående kurve. Men hvis man kigger nærmere på den kinesiske situation, så er det måske ikke så overraskende endda.

En vækst på 7,5 % er ikke lav
Det er officiel kinesisk politik, at fortsat økonomisk fremgang har højeste prioritet, og at udgifter til militæret prioriteres lavere. I Kina er det denne form for sociale kontrakt, hvor ledelsen garanterer økonomisk vækst, der i høj grad er med til at opretholde det autokratiske styre.
At økonomien har forrang ses ved det sidste årtis stigning i forsvarsbudgettet. Denne er modsvaret af tilsvarende stigninger på bruttonationalproduktet (BNP), idet det officielle forsvarsbudget har ligget på omkring 1,4 % af BNP. I 2010 forventer den kinesiske regering, at BNP vil stige med 8 %, hvilket stemmer overens med stigningen i forsvarsbudgettet. Så hvis forsvarsbudgettet derfor skal holdes konstant på 1,4 % af BNP, så kan det ikke stige mere. Det er i denne sammenhæng interessant at kigge nærmere på det kinesiske BNP. I det sidste årti er stigningerne i Kinas BNP forårsaget af stigninger i kinesisk eksport og dermed reel værditilvækst i landet.
Efter sammenbruddet i verdensøkonomien har dette dog ændret sig. Kinesisk eksport til Vesten er faldet dramatisk, men Kina har med en stimulanspakke på 585 milliarder dollars forsøgt at fastholde væksten. Med en BNP-stigning på 8,7 % i 2009 må det siges at være lykkedes. Men det er ikke så rosenrødt som det ser ud, for væksten i BNP kan for en stor dels vedkommende tilskrives stimulanspakken og ikke reel vækst i samfundet. Med andre ord tærer Kina på reserverne, og en stigning på forsvarsbudgettet på 7,5 % er også taget direkte fra reserverne. Kina har store pengereserver til rådighed og vil sikkert kunne fortsætte lidt endnu. Hvis stigningerne på forsvarsbudgettet skal fortsætte, er det dog afgørende for Kina, at værditilvæksten i samfundet igen bliver drevet af reel økonomisk vækst. Set i det lys, er det måske ikke så overraskende, at der var en nedgang i stigningen
på forsvarsbudgettet. At stigningen faktisk er stor taget i betragtning af, at den er taget af reserverne, er udtryk for, hvor højt Kina prioriterer moderniseringen af det kinesiske forsvar. Så når nogle iagttagere mener, at en stigning på 7,5 % er lav, så er vi ikke enige. For med en årlig stigning på 7,5 %, så fordobles forsvarsbudgettet faktisk hvert 10. år.
Trækket på reserverne er langt større, end man umiddelbart kan se, idet Kinas omkostninger til militære formål ikke kun dækkes af forsvarsbudgettet. Det reelle forsvarsbudget er meget større, end de officielle tal antyder. Denne mangel på transparens i de kinesiske budgetter forhindrer os i præcist at vurdere, hvor stort det reelle forsvarsbudget er. Udgifter til de strategiske nukleare styrker, forskning og udvikling af nye militære kapaciteter samt våbenanskaffelser i udlandet og omkostninger til det paramilitære politi foruden hærens paramilitære milits betales af andre budgetter end forsvarsbudgettet. Indtægterne fra den meget store forsvarsindustri, som ejes af Folkets Befrielseshær, er der heller ikke redegjort for. Internationalt anerkendte organisationer som det svenske SIPRI og det engelske International Institute for Strategic Studies vurderer, at udgifterne til militæret reelt er henholdsvis 45- og 70 % højere, end det fremgår af forsvarsbudgettet. De amerikanske efterretningstjenester vurderer, at udgifterne er endnu højere, nemlig 100-200 % højere end angivet i forsvarsbudgettet. Der er med andre ord stor usikkerhed omkring, hvor stort det kinesiske forsvarsbudget egentligt er, men det kan med rimelig sikkerhed fastslås, at det er væsentligt større, end det, de selv opgiver.

Balancegang i fastsættelsen af budgettet
Man kan spekulere i, hvorfor man netop valgte at øge budgettet med 7,5 %, hvilket svarer til en halvering af stigningen i forhold til tidligere år. Det lette svar er, at budgettet fastholdes på 1,4 % af GDP, hvilket er et tal Kina har fremhævet i flere år, når det skulle retfærdiggøre de store stigninger i budgettet. Men der kan også være andre grunde, for i denne sag er regeringen under pres fra flere sider.
Set i lyset af at Kinas forsvarsbudget ikke dækker alle udgifter til militæret, er der blandt eksperter i Kinas militær en opfattelse af, at de årlige procentuelle stigninger i budgetterne bruges som et signal til forskellige aktører frem for at være et reelt pålideligt tal. Årets udmeldte stigning på 7,5 % tjener flere formål, der alle skal sikre en vis balance.
For det første er der et pres fra befolkningen i forhold til, at Kina som opstigende magt også opretholder og udvider sine militære evner. Her spiller det nationalistiske segment i landet en rolle, og ledelsen har stor interesse i ikke at fremstå for eftergivende rent militært, da det vil kunne give utilfredshed og uro.
For det andet er Folkets Befrielseshær vant til tocifrede stigninger i budgettet, og der er generaler, der mener, at der er tale om en kraftig reduktion af budgettet. Hærens modernisering og store materielanskaffelsesprojekter er planlagt over en længere årrække, og en nedadgående ændring kan reducere hastigheden i disse projekter, og det er muligt, at hæren har været nødt til at modificere planer. Flere officerer har da også kritiseret beslutningen. Det er vigtigt for den politiske ledelse at være opmærksom på utilfredshed i militæret. Det kan nemlig være en alvorlig kilde til problemer i Kinas interne stabilitet og for kommunistpartiets tag i magten.
For det tredje har Kina en interesse i ikke at komme ud med alt for markante stigninger på forsvarsbudgettet. Kinas kraftige økonomiske vækst og dets store befolkningsgrundlag har givet anledning til mange internationale spekulationer om ændringer i de regionale og globale magtbalancer, hvilket historien har vist ofte fører konflikt. Kina er meget bevidst om dette og forsøger i alle sammenhænge at understrege, at Kina ønsker et fredeligt og harmonisk globalt samfund, og at de ikke har hegemoniske ambitioner. Men netop de kraftige stigninger underminerer dette budskab og har skabt bekymringer i specielt USA og landene omkring Kina, som på det seneste er begyndt at reagere. Vietnam indgik i 2009 en kontrakt med Rusland om køb af seks ubåde af den såkaldte ”Kilo-klasse” og et mindre antal kampfly, mens Australien i en hvidbog har identificeret behov for anskaffelse af nye destroyere, fregatter og 100 Joint Strike Fighters. Australierne tør nemlig ikke sætte deres lid til, at USA kan garantere deres sikkerhed i et 20-årigt perspektiv. Japan har længe været bekymret, og de forsøger i øjeblikket at styrke deres forhold til USA og dermed fastholde de amerikanske sikkerhedsgarantier. Og endelig er der Indien, som i 2009 forøgede deres dengang relativt lave forsvarsbudget med 35 %, hvilket blev startskuddet til en større modernisering af det indiske forsvar. Man kan med andre ord identificere en for Kina uheldig reaktion på deres hastige militære modernisering, og måske håber de på, at denne reducerede moderniseringstakst kan fjerne lidt af bekymringerne i udlandet. Om det virker er tvivlsomt. Den totale mangel på transparens i det kinesiske forsvarsbudget og visheden om, at det reelt er langt større, end kineserne siger, vil underbygge fortsatte udenlandske bekymringer.

Manglende gennemsigtighed og vejen frem
Det, der skaber usikkerhed internationalt, er militær kapacitet. Hvis man er usikker på, hvor stor en kapacitet, der opbygges i et givent land (som følge af manglende transparens), så skaber det en tilsvarende usikkerhed hos de observerende lande. De forbereder sig derfor på det ”værste”, og på grund af den manglende gennemsigtighed
bliver der også mulighed for at piske en stemning op, der ikke bidrager positivt til en fredelig udvikling.
Officielt siger Kina, at de kun ønsker at forsvare deres suverænitet og territoriale integritet, og at forsvarsbudgettets størrelse afspejler disse mål. Det grundlæggende problem er dog, at Kina ikke er transparente i deres budget og i visionen for udviklingen for deres militære styrker. De er mindre transparente end andre større magter, og det er et problem, hvis de ikke ønsker at bekymre andre lande. I den forbindelse kan det nævnes, at alle større lande i området inklusive USA kraftigt opfordrer til mere gennemsigtighed.
Interessant er det, når den kinesiske generalmajor Yin Zhou siger, at de vil være mere åbne omkring budgettet, men dog ikke vil være lige så transparente som USA. For USA bruger ifølge Yin Zhou deres forsvarsbudget til at vise sin hårde magt og afskrække andre stater.
Den indflydelsesrige generalmajor Luo Yuan sagde ved annonceringen af budgettet, at Kinas militære udgifter afspejlede en ”modern, rational, reasonable, developing road”. Men det kan vi jo ikke være sikre på, når Kina ikke er mere åbne omkring deres militære udgifter og kapaciteter. Yderligere siger han, at anti-piratmissionen i Aden-bygten, hvor Kina har deltaget med 3 skibe siden december 2008, har påvirket budgettet en del. Men som mange eksperter påpeger, så er det ikke en troværdig begrundelse. Anti-piratmissionen er blot en lille dråbe i havet i Kinas forsvarsbudget.
Derfor må den kraftige opfordring fra os være, at Kina skal være mere åbne omkring deres militære udgifter, da det vil gavne deres egen fredelige udvikling. Hvis ikke de øger gennemsigtigheden i deres militære udgifter, vil usikkerheden om, hvilke planer Kina har for deres militær, blot øges.

Magnus Hjortdal (1984) er cand.scient.pol og forskningsmedarbejder ved Forsvarsakademiets Institut for Strategi. Hans primære fokusområder er Kinas udenrigs- og sikkerhedspolitik og Kinas forhold til USA.

Kim Nødskov (1963) er major og ansat ved Flyvevåbnets Expeditionary Air Staff med fokus på strategi- og doktrinudvikling. Han har tidligere været tilknyttet Forsvarsakademiet i to år og forsket i Kinas militær.
Kim Nødskov er aktuel med bogen ”The Long March To Power: The New Historic Mission of the People’s Liberation Army”.

RÆSON