EU – Politisk styring i Europa? Keep on dreaming!

24.02.2010

Vil den finansielle krise og den nuværende græske tragedie lede til en accelereret europæisk integrationsproces? Det er i hvert fald dét, de fleste politiske beslutningstagere går rundt og udtrykker forhåbninger om i offentligheden. Men mon ikke de, hvis de tænker ordentligt efter, bør neddrosle forventningerne lidt? EU-retten, det politiske mod, kontrasterende ideologier, den økonomiske virkelighed og de europæiske befolkninger kan stille sig i vejen.

Af Martin Marcussen

”Stærkere politisk styring i Europa”. Det spanske EU-formandskab har gjort dét til et kardinalpunkt i sin ledelse af europæiske forhandlinger i foråret 2010. Angela Merkel og Nicolas Zarkozy snakker også uafbrudt om netop dét. De kan ikke mødes uden at konkludere, at nu er tiden kommet til politisk beslutsomhed. Formanden for euro-gruppen, Jean-Claude Juncker, nævner ”økonomisk styring” i hver anden sætning. Direktøren for Den Internationale Valutafond, Dominique Strauss-Kahn, beder så inderligt om, at de europæiske regeringer nu tager et ansvar for at skabe en politisk overbygning til den europæiske økonomi. Og nu er vores egen finansminister, Claus Hjort Frederiksen, oven i købet blevet citeret for, at først bankernes krise og nu de europæiske staters krise helt sikkert vil medføre mere politisk styring i Europa.
Et stykke ad vejen bliver der da også leveret politik. Mødeaktiviteten i Bruxelles er større end nogensinde før. Økonomi- og finansministrene mødes nærmest konstant, formelt såvel som uformelt. Det samme gør lederne af de dominerende europæiske økonomier, Frankrig og Tyskland, på bilateralt basis. Den nye EU-præsident, Herman van Rompuy, har oveni købet annonceret, at fra og med 2011 skal stats- og regeringslederne mødes på månedsbasis. En helt uhørt stor mødefrekvens på det niveau. Hertil kommer, at der er stillet forslag om en række programmer, processer og institutioner, der handler om finansiel overvågning og samarbejde på europæisk niveau, ligesom Lissabon-processen ser ud til at blive fornyet med en såkaldt 2020-strategi. Der sker skam noget.
Men der er også gode grunde til at forholde sig skeptisk til, om den ønskede politiske styring på europæisk niveau bliver til noget i praksis. EU-retten kan stille sig i vejen, de politiske visioner om Europa konvergerer ikke, befolkningerne i EU’s medlemsstater ser ikke Europa som en løsning, og den historiske erfaring er ikke lovende.

Juraen: ikke uanede muligheder for politisk styring
Lad os tage de juridiske rammer først. Det er jo rigtigt, som det tidligere tyske medlem af den Europæiske Centralbanks eksekutivkomité, Otmar Issing for nylig slog fast i Financial Times: der er ikke nogen europæisk bail-out mulighed, der kan bruges i forhold til eksempelvis Grækenland. Europa kan ikke overtage Grækenlands gæld og dermed stabilisere den græske økonomi og euro-området.
Den gode grund til, at en sådan mulighed ikke findes er, at det i så fald ikke kun vil være Grækenland, der skulle hjælpes ud af krisen, men også en hel del andre europæiske lande med ondt i økonomien. Det er altså skruen uden ende.
Hvad angår finansiel stabilitet og overvågning i det hele taget er der også nogle juridiske spidsfindigheder, der ikke gør det helt lige til bare at overdrage eksempelvis Den Europæiske Centralbank (ECB) i Frankfurt nye overvågningsopgaver.
Det er med fuldt overlæg, at ECB netop ikke skulle varetage sådanne europæiske opgaver, og at medlemsstaterne på netop dette område kunne varetage overvågning af bankerne på deres helt egen måde. Den gode grund til, at dette er
tilfældet, er, at der er stor uenighed om, hvorvidt finansiel overvågning overhovedet er en opgave, som en centralbank bør tage sig af.
I nogle medlemslande mener man, at centralbankerne er de bedste til at varetage denne funktion. I andre lande, herunder Danmark, skelner man meget stærkt mellem centralbankernes opgaver og i det danske tilfælde Finanstilsynets opgaver.
Med andre ord, det har aldrig været muligt at forene de meget forskellige nationale synspunkter på dette område, så der kan udvikles en fælles europæisk lovgivning, der varetages af en fælles europæisk institution på bekostning af de nationale tilsynsmyndigheder.
Det korte af det lange er, at det ikke er alle gode eller dårlige idéer om politisk styring i Europa, der har en gang på jord af den simple grund, at der indtil videre ikke er det fornødne juridiske grundlag til at realisere disse idéer. Alene af den grund kan det være besværligt at etablere en decideret EU-forankret styring af den europæiske økonomi. Men der er måske andre, og endnu vigtigere grunde til, at politisk styring kan gå hen og blive mere drøm end virkelighed.

Politikerne: retorikken er ens – indholdet forskelligt
En anden grund til at der kan være grund til at tvivle på, hvorvidt de nuværende kriser fungerer som en katalysator for den europæiske integrationsproces, er, at de vigtigste politiske ledere i Europa lader til at tale forbi hinanden. Selvom de fleste, som nævnt taler åbenhjertigt om mere politisk styring af den europæiske økonomi, er der langtfra enighed om, hvad dette indebærer i praksis.
Der er eksempelvis en verden til forskel på det franske ”gouverment économique” og de tyske stabilitetsfremmende tiltag. Franskmændene har i årevis talt om behovet for at etablere en politisk modvægt til den uafhængige europæiske centralbank. De taler om institutionel symmetri mellem ØMU’ens ”Ø” og ØMU’ens ”M”.
Hvor den monetære politik i høj grad er centraliseret omkring ECB i Frankfurt, er finanspolitikken i lige så høj grad decentraliseret i medlemsstaternes hovedstæder.
Helt konkret mener franskmændene med politisk styring, at politikere skal involveres meget mere i den detaljerede styring af finans-, penge- og kreditpolitik i Europa. De mener oven i købet, at denne form for politisk intervention bør institutionaliseres, så der kan udvises reel europæisk lederskab i Europa på dette område. Euro-gruppens formand, Jean-Claude Juncker, er ikke overraskende ret enig i denne vision, idet det nok bliver euro-gruppens kompetencer, der ser ud til at blive gevaldigt styrket, hvis franskmændene får deres vilje.
Nicolas Sarkozy har dog tidligere demonstreret, at økonomisk koordination og styring simpelthen er for vigtigt. til at man blot kan overlade den til økonomi- og finansministrene. Det betyder, at også Europas stats- og regeringsledere kunne tænkes at spille en betydelig rolle i de franske planer.
Heroverfor står tyskerne, der også taler om behovet for politisk styring, men med et helt andet indhold. For tyskerne drejer det sig om at etablere nogle økonomiske spilleregler i Europa, der kan understøtte arbejdet i Den Europæiske Centralbank med henblik på at skabe økonomisk stabilitet og holdbarhed.
Det handler om at etablere en incitamentsstruktur i euro-området, der bidrager til, at medlemsstaterne fører stabilitetsorienterede økonomiske politikker og gennemfører de strukturelle reformer, der måtte være nødvendige for ikke at komme ud i økonomisk uføre.
Tyskerne ser slet ikke politisk styring som et spørgsmål om, at europæiske statsledere nu skal ind og detailregulere den europæiske økonomi. En direkte konsekvens af dette er jo, at man nok skal være varsom med at konkludere, at blot fordi de traditionelle fransk-tyske motorer i den europæiske integrationsproces anvender nogenlunde den samme retorik om behovet for politisk styring og lederskab som et svar på den finansielle og økonomiske krise i Europa, så kommer der også et udspil, der er enighed om.

Europæisk krisebevidsthed: en mangelvare
Det er ikke kun juraen, og de politiske lederes fællesskab, der skal være på plads, for at der kan igangsættes deciderede europæiske tiltag, der har med øget politisk styring at gøre. Stemningen i de europæiske befolkninger spiller også en rolle. Rundt omkring i Europa har der udviklet sig en rimelig forventning om, at politiske ledere træder til med krisepakker og ekspansive tiltag, der kan afbøde de værste effekter af den finansielle krise og den efterfølgende økonomiske nedtur. Der er mange, der har været hurtige til at tale om den rå markedskapitalismes endeligt, og der er lige så mange, der har stillet sig til rådighed med idéer og planer for, hvordan politisk styring kan genintroduceres på den ene eller den anden måde. I nogle lande har der udviklet sig en decideret krisebevidsthed, der muliggør, at der kan gennemføres reformer, der ville have været meget svære at gennemføre uden en sådan krisebevidsthed.
Når det så er sagt, skal man passe på med at ekstrapolere den nationale krisebevidsthed op på europæisk niveau. De nationale befolkninger kræver nationale handlingsplaner. De ser ikke Europa eller for den sags skyld det endnu større udland som en del af løsningen, men snarere som en del af problemet. Et helt generelt træk i de nationale politiske debatter er, at krisen er kommet til dem udefra.
Krisestyringsfasen, som udspillede sig over det meste af 2009, var således ikke kendetegnet ved,
at det var de europæiske ledere, der i fællesskab skabte rammerne for de nationale reformplaner. Tværtimod. Krisestyringen var præget af, at hver enkelt europæisk økonomi tog sagen i egen hånd, hvorefter man post hoc samledes på europæisk niveau for at vedtage nogle ”fælles” krisestyringsmekanismer.
Det er måske netop dette faktum, som direktøren for Den Internationale Valutafond, Dominique Strauss-Kahn, tænker på, når han i en kronik i Financial Times appellerer til, at nu bør ansvarlige europæiske politikere afvise ad hoc nationale reformer af deres finansielle systemer. Han appellerer til en europæisk fællesskabsfølelse. Spørgsmålet er bare, om en sådan politisk beslutsomhed vil kunne udfolde sig, uden at der har udviklet sig en bevidsthed i de europæiske befolkninger om, at fælles europæiske initiativer faktisk kan ses som en løsning på deres egne problemer.
Det gør det ikke bedre, at de europæiske befolkninger lader til at være godt trætte af grandiose europæiske integrationsprojekter. Lissabon-traktaten og dens lange konfliktfyldte vej til endelig ratifikation har sat sig sine spor. Det er meningen, at den skal holde i mange år fremover – det er ikke den brede befolknings forventning, at politikere nu skal tage initiativ til endnu flere traktater, der kan konsolidere et ”politisk” Europa med udpræget politisk styringskapacitet.

EU som et differentieringsprojekt
En sidste dimension, der kan give anledning til at tvivle på, om der nu også er store fælles-europæiske styringsplaner i støbeskeen har med de historiske erfaringer at gøre.
Europa i dag med 27 medlemmer er meget anderledes end tidligere tiders Europa. Nogle af de store integrationsprojekter, der var udtænkt i en periode, hvor Europa var mere homogent, udfoldes og testes nu for første gang i en situation, hvor Europa er præget af mangfoldighed og diversitet.
ØMU’en var tænkt som et harmoniseringsprojekt. Det er i bund og grund dét, man havde konvergenskriterierne til at sikre, nemlig at de europæiske økonomier på nogle vigtige indikatorer var meget lig hinanden, førend man introducerede euroen. Men ØMU’en har udviklet sig til alt andet end et harmoniseringsprojekt. Man fristes næsten til at sige, at ØMU’en er et godt eksempel på et mere generelt fænomen i den Europæiske Union, nemlig at det har udviklet sig til et differentieringsprojekt.
Med blik på Grækenland, Portugal og Spanien kan alle og enhver i dag overbevise sig om, at der er meget store økonomiske spændinger i euro-området. Forskellene mellem landene i euro-området er på nogle områder betydelig større end forskellene mellem mange euro-insidere og mange euro-outsidere, som eksempelvis Danmark. Politisk, økonomisk, kulturelt og socialt er der meget større ligheder mellem Danmark og Sverige uden for euro-området og Holland, Østrig og Finland inden for euro-området, end der er mellem de 16 euro-lande indbyrdes. Sandsynligheden for, at euro-området kan stå sammen som en enhed om at etablere politisk styring virker derfor minimal. Man kan derimod godt forestille sig, at EU-lande, der ligner hinanden, helt uafhængigt af om de er med i euroen eller ej, kan igangsætte planer og programmer, der gælder for dem selv.
Et differentieret Europa er et Europa, hvor sandsynligheden for at der vedtages store fælles og alt inkluderende politiske projekter bliver mindre. Det betyder ikke, at den europæiske integrationsproces går i stå, tværtimod. Integrationsprocessen holdes netop i gang ved, at der gives mulighed for, at nogle lande, der har fælles interesser, kan arbejde tættere sammen end andre lande. Det er altså denne europæiske virkelighed, man skal have i tankerne, når man begynder at drømme om nye store EU-projekter og mere politisk styring af den europæiske økonomi. EU befinder sig måske i en udviklingsfase, hvor det ikke længere er realistisk at forestille sig, at alle er med i alting.

Spanien afgørende som test-case
Hvornår ved vi, hvem der får mest ret vedrørende muligheden for intensiveret politisk samarbejde omkring den europæiske økonomi?
De politiske beslutningstagere, der i offentligheden krydser fingre for, at der kan findes et hurtigt fælles-europæisk fix, der løser alle problemer nu og i al fremtid, eller skeptikerne, der siger, at problemerne denne gang bliver løst ligesom de altid bliver løst, når det brænder på, nemlig pragmatisk, partielt og ad hoc?
Test-casen bliver nok Spanien – verdens 9. største økonomi. Én ting er, at et lille land som Grækenland, der ikke fylder mere en 2,5 – 3 procent af euro-områdets bruttonationalprodukt er i problemer. En helt anden ting er, om én af Europas dominerende økonomier må give op. Det sidste vil have katastrofale følger for euro-området såvel som for hele Europas økonomi. Ligesom Danske Bank var for stor til at gå konkurs, men Roskilde Bank ikke var det, er Spanien simpelthen for vigtig til, at der ikke gøres noget på europæisk niveau.

Martin Marcussen er professor mso ved Center for Europæisk Politik (CEP), Institut for Statskundskab, Københavns Universitet.

RÆSON