AFGHANISTAN Kan USA håndtere Karzai?

26.05.2010

På overfladen var præsident Karzais Washington-besøg d. 10.-13. maj en diplomatisk succes. Men besøget taklede kun symptomerne, ikke roden til problematikken: Intet tyder på, at Karzai for alvor er parat til at iværksætte nødvendige reformer, tage kampen op mod korruption og bakke klart op om ISAF’s militære indsats mod Taliban. Det er dybt problematisk forud for en offensiv i Kandahar, der kan blive afgørende for ISAF’s engagement. Uden et tillidsfuldt og velfungerende samarbejde mellem Obama og Karzai vil ISAF få svære kår, når Kandahar-offensiven fører til øgede civile tab.

Af Christian Bayer Tygesen

Obama leverede ved Karzais møde i Washington et utvetydigt budskab om USA’s langvarige engagement i Afghanistan. Spændingerne mellem Washington og Kabul blev for en stund bilagt. Præsident Obama og præsident Karzai har dog fortsat et anspændt forhold. Karzai vil slet ikke mødes med vicepræsident Biden. Udenrigsminister Clinton og forsvarsminister Gates er i tæt dialog med deres afghanske modparter, men har ikke et tillidsfuldt forhold til Karzai. Richard Holbrooke, USA’s særlige repræsentant for Afghanistan og Pakistan, og Karl Eikenberry, USA’s ambassadør til Kabul, er begge i praksis persona non grata i Kabuls præsidentpalads. Ingen af Obama-administrationens diplomatiske hovedaktører har formået at etablere et velfungerende samarbejde med Afghanistans præsident.
Det anspændte bilaterale forhold står i relief til Bush-administrationens tid. Karzai havde tætte bånd til Bush-administrationens top og et godt forhold til præsident Bush. Kontrasten kan virke paradoksal, men det er den ikke. En del af forklaringen er kontraintuitiv:
Siden januar 2009 har præsident Obama markant opprioriteret engagementet i Afghanistan. Denne kontrast til Bush er en vigtig grund til USA’s vanskelige forhold til Karzai i dag.

USA’s balanceakt mellem krav, støtte og kritik
Med intensiveringen af USA’s engagement fulgte nemlig en naturlig skærpelse af USA’s krav. Obama slog tidligt en mere kontant tone an end Bush: USA’s støtte er ikke ubetinget. Karzai skal demonstrere vilje til at bekæmpe korruption og fremme god regeringsførelse via reformer. Obama-administrationen understregede tilmed offentligt, at USA løbende ville vurdere den afghanske samarbejdsvilje og drage Kabul til ansvar for dets handlinger.
Karzai, notorisk for sine vredesudbrud, reagerede negativt på den skærpede amerikanske retorik. Han langede kraftigt ud efter ISAF for dets uacceptabelt høje niveau af civile tab og truede med at indskrænke ISAF’s handlerum. Siden har Karzais reformvilje været beskeden og hans opgør med korruption overvejende symbolsk.
Da Karzai trak sig sejrrigt ud af det katastrofale parlamentsvalg i 2009, sank forholdet til et nyt lavpunkt. Valget den 20. august var belastet af manglende sikkerhed, lav valgdeltagelse, et højt niveau af valgsvindel og havde ingen klar vinder. En anden valgrunde blev derfor planlagt for at afgøre valget og tilføre valgprocessen mere troværdighed. Til amerikansk frustration forpurrede Karzai processen. Den 1. november indgik han en aftale med sin hovedkonkurrent, Abdullah Abdullah, som derefter trak sig. Dermed fik USA i Karzai en partner uden bred tillid eller støtte i den afghanske befolkning – en politisk illegitim partner i en krig, som alle er enige om, kun har en politisk løsning.
Et sidste stort skår i forholdet angår Karzais nølende opbakning til den militære offensiv mod Taliban. Som Afghanistans præsident skal Karzai selvsagt vedvarende påtale og søge at indskrænke antallet af civile tab i krigshandlingerne. Når det er sagt, er der i Washington en udbredt opfattelse af, at Karzai alt for ofte søger at udnytte tragiske
civile tab til at styrke sig selv indenrigspolitisk og vende befolkningen mod ISAF.
Med ISAF’s nye strategi har McCrystal sat befolkningens sikkerhed i centrum. Derudover har han skærpet reglerne og procedurerne for ISAF’s engagement for at reducere antallet af civile tab. De skridt har imidlertid ikke ført til en synlig ændring af Karzais adfærd. Når avisoverskrifter har meldt om nye civile tab, har Karzai ofte fortsat sin aggressive linje over for ISAF og USA.
Dermed har Karzai indirekte lagt sig i forlængelse af Talibans fortælling om, at den internationale besættelsesstyrke har alt andet end Afghanistans interesser for øje. (Senest har præsident Karzai tilmed anklaget Vesten for at stå bag en stor del af den svindel, der underminerede parlamentsvalget i 2009.)
Obama-administrationen har derfor i flere situationer taget skarpt afstand fra Karzais udtalelser.
Indenrigspolitisk kan Obama ikke stå model til, at Karzai sår tvivl om USA’s rolle under parlamentsvalget.
Internationalt kan USA ikke holde til, at Karzai underminerer opbakningen til ISAF og dermed svækker NATO’s handlekraft og enhed.
I Afghanistan kan Obama ikke acceptere, at Karzai opildner afghanernes vrede mod ISAF og underminerer McCrystals bestræbelser på at række ud til lokalbefolkningen og etablere nye partnerskaber.
Derfor har Washington, både offentligt og bag lukkede døre, appelleret til, at Karzai tager ejerskab for den vitale militære indsats mod Afghanistans oprørsgrupper. Karzai skal utvetydigt slå fast, at offensiven også er i Afghanistans nationale interesse og ikke udelukkende en byrde, som USA har søgt at påtvinge ham eller den afghanske befolkning.

En opblødning i Washingtons linje?
Obama-administrationens offentlige kritik af Karzai har fået en hård modtagelse af eksperter i både republikanske og moderate demokratiske kredse.
”Måske er Karzai korrupt, men han er landets valgte statsoverhoved”, lyder ræsonnementet. Uden et funktionelt samarbejde har ISAF ingen udsigt til succes. USA har ikke råd til at lade personlige spændinger eller diplomatiske knaster komme på tværs af USA’s nationale interesse eller Afghanistans fremtid. Offentlig mudderkastning er kontraproduktiv. Obama-administrationen bør derfor levere dens hårde budskaber bag lukkede døre.
Meget tyder på, at Det Hvide Hus har lyttet til kritikken. Washington var forvandlet til én lang rød løber, da Karzai og ti fagministre ankom den 13. maj. Parterne drøftede en omfattende dagsorden med flere vanskelige punkter undervejs, herunder korruptionsbekæmpelse, perspektiverne for forsoning med Taliban, den foreståede Kandahar-offensiv og freds-jirga (en traditionel afghansk mødeform, hvor ældre og stammeledere samles for at drøfte væsentlige emner, jf. nedenfor).
Fra alle amerikanske samtalepartnere lød det samstemmende, at USA’s engagement i Afghanistan er langsigtet, bredspektret og robust. Obama cementerede dette ved at sætte en opgradering af det amerikansk-afghanske strategiske partnerskab i udsigt inden udgangen af året.
I dag er vurderingen af Karzai-besøget overvejende positiv. Forholdet mellem USA og Afghanistan anses for normaliseret, og tonen i den bilaterale dialog forbedret.
Med vanlige diplomatiske vendinger som ”godt venskab er kendetegnet ved, at der er plads til uenighed”, fik parterne bilagt deres offentlige spændinger. Intet tyder dog på, at besøget førte til konkrete fremskridt på de vanskeligste spørgsmål. Obama og Karzai viste altså, at de sammen var i stand til at give det bilaterale forhold et symbolsk løft. Spørgsmålet er, hvor langt enigheden rækker ud over symbolpolitikken?
I horisonten raver især af to mulige anstødssten op: I starten af juni afholdes en freds-jirga, hvor godt 1500 lokale afghanske lokale ledere ventes at deltage. Målet er at få etableret en overordnet ramme for fremtidige forsoningsforhandlinger med Afghanistans oprørsgrupper. Her er Kabul og Washington langt fra enige om de præcise modaliteter og røde linjer for forhandlingerne. Obama har vist lidt større fleksibilitet, end Bush ville have gjort. Men hvad gør Obama, hvis sådanne forhandlinger fører til kompromisser med de fremskridt, der – trods alt – er sket for blandt andet kvinders rettigheder?
I løbet af sommeren indleder afghanske sikkerhedsstyrker og ISAF en omfattende offensiv i Kandahar. Mange ser Kandahar som ”slagets time”. Forberedelsesfasen er allerede fremskreden. Uden et Kabul og Washington i synch om offensivens væsentligste spørgsmål og uden en Karzai, der er villig til at bakke klart op bag ISAF og de afghanske sikkerhedsstyrker, vil det bilaterale forhold igen komme under pres. Hvad gør Obama da?

Lektien fra Bush-Musharraf
For at tilnærme sig et svar, kan det være værdifuldt at tænke tilbage på forholdet mellem Pervez Musharraf, Pakistans præsident fra 1999 til 2008, og præsident Bush. Debatten omkring Bushs næsten betingelsesløse opbakning til Musharraf er nyttig i en tid, hvor flere diskuterer, hvordan Obama og USA skal balancere kritik over for samarbejde, offentlige retorik over for fortrolig dialog i forholdet til Karzai.
Hærchefen Musharraf overtog magten ved et militærkup i 1999. I november 2007 erklærede han undtagelsestilstand og opløste Pakistans Højesteret i et forsøg på at foregribe en ventet dom mod sin valgsejr måneden forinden. Det udløste store demonstrationer blandt Pakistans moderate kræfter i Islamabad, Lahore og Karachi. Musharraf havde overspillet sin hånd. Det blev starten på hans fald i 2008.
I samme periode blev Bush udsat for skarp kritik for at holde hånden over Musharraf. Kritikken var
særlig hård fra de udenrigspolitiske rådgivere, der samlede sig omkring Obamas valgkampagnestab. Flere advarede mod, at Bushs opbakning til Musharraf vendte den pakistanske befolkning mod USA (USA’s anseelse var i forvejen meget lav i Pakistan), delte de moderate i Pakistan (og dermed styrkede de radikale kræfter) og underminerede den internationale opbakning til USA’s Pakistan-politik.
Bush-administrationen svarede på kritikken ved at påpege, at Pakistans overordnede stabilitet og samarbejde i indsatsen mod terror er afgørende for USA’s sikkerhed og udviklingen i regionen. Det ville være uansvarligt at afbryde samarbejdet og bidrage til at trække tæppet væk under Musharraf.

Obamas vs. Bushs instinkt
Parallellen til Musharraf er relevant for Obama i dag. I Afghanistan, hvor Karzais demokratiske image er særdeles svækket efter et mislykket valg, hvor Karzai af store dele af befolkningen og det internationale miljø anses for korrupt, og hvor ISAF søger at overbevise den afghanske befolkning om, at Kabul-regeringen kan levere et holdbart alternativ til kaos eller Taliban, står Obama over for en tilsvarende vanskelig balanceakt.
I 2007-2008 var Obama-lejren enig om, at USA ikke kunne holde hånden over Musharraf, når han brød demokratiske principper, og flertallet af den pakistanske befolkning ønskede hans afgang. Noget tyder på, at et lignende ræsonnement har stået bag Obamas distancetagen til Karzai i 2009 og 2010.
Omvendt er der også internt i Obama-administrationen en erkendelse af, at USA skal samarbejde med Karzai, ligesom Bush-administrationen indså, at den blev nødt til at samarbejde med Musharraf (på trods af de gode hensigter om at arbejde med Pakistans civile ledere er Obama-administrationen nu også kommet til en erkendelse af, at det i sidste instans er Pakistans militær, der bestemmer i Islamabad).
I dag er et påtrængende spørgsmål så, hvordan ”Musharraf-debatten” om USA’s forhold til Karzai udvikler sig internt i Obama-administrationen efter Karzais besøg. Er vægtningen og linjerne i debatten den samme i Washington, som i USA’s ambassade i Kabul og i McCrystals stab? Næppe.
Karl Eikenberry har i lækkede indberetninger til Washington argumenteret for, at Karzai ikke er en adækvat strategisk partner for USA. Derimod har McCrystal nedtonet kritikken af Karzais mangler og forsøgt at bevare et tæt samarbejde med præsidenten.
Er Obamas instinkt det samme som Bushs? Næppe. 2009 indikerede, at Obamas instinktive tålmodighed over for vanskelige allierede som Karzai er lavere end hans forgængers. Karzai-besøget tyder dog på, at Obama er parat til at give Karzai mere line mod øget støtte og loyalitet fra den afghanske præsident. ISAF står på tærsklen til en afgørende offensiv i Kandahar, som kan blive et vendepunkt for Afghanistan. Obama ved, at uden en mere trofast allieret i Kabul, vil USA, ISAF og UNAMA [United Nations Assistance Mission for Afghanistan, red.] få meget svære politiske vilkår, når offensiven i Kandahar fører til en ny stigning i civile og militære tab.

Christian Bayer Tygesen (f.1984) er cand.scient.pol. og bidrager løbende til RÆSON om Irak, Afghanistan og amerikansk udenrigspolitik. Han kan kontaktes på: baytyg@gmail.com

RÆSON